土地确权流转的“潞城探索”

翟新花

（山西大学政治与公共管理学院，山西 太原 030006）

十八届三中全会以来，建立城乡统一的建设用地市场的基本目标的确立，进一步加快了构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制的改革步伐。在新一轮农地改革实践中，如何盘活农民承包经营的“闲散细碎”的农村土地资产，如何改变土地流转市场中农民整体弱势的地位，如何激发农民加快农村土地制度改革，助力现代农业发展的热情，成为当前促进城乡要素有效流动和实现均衡配置的关键。

一、土地确权流转的必要性

作为一种体制改革，20世纪80年代以来，家庭联产承包责任制有着还原农业家庭经营最优的经营特征和适应农业产业特征的内在本质规定，不仅以其特有的激励机制、约束机制和避免外部性损失等的优质特性表现出了难以估量的制度绩效[1]，而且更为重要的是确立了农户独立经营的市场主体地位，充分调动了农民群众的积极性，促进了农村集体经济的巩固和发展。然而，经过30余载的运行，家庭承包经营虽然解决了农民温饱问题，但划分承包地时严重的平均主义肢解了土地的生产力，成为农村经济进一步发展和农民增收致富的严重障碍。随着入世后我国农产品进入国际市场参与竞争和社会主义市场经济的深入发展，如同“舢板”的农业小生产和“航母”的规模经营的竞争，农户家庭“赢”的希望和机会十分渺茫，日益趋于“衰落”。家庭小生产和农业大市场的矛盾、农民不再仅仅依靠土地而形成的就业多样化，不仅迫使土地必须流转起来，实现适度的规模经营，也给土地流转腾出了空间。归根结底，自发性的农地经营权流转实践是适应农村生产力发展和现代农业市场化的必然要求，也是实现农业增效和农民增收的内在需求。

1.农民持续增收的需要。农业税免征之前，农民由于承包经营土地的负担重，土地承包经营成本高，而收益相对较低，承包经营土地的积极性不高。无奈之下，许多外出务工、经商的农民纷纷将承包经营权流转给亲友或其他农户，也有的以自己享有的土地承包经营权投股或参股。这是过去几年土地承包经营权流转的一个最重要的原因。

2.农村劳动力转移的需要。土地二轮承包时“增人不增地，减人不减地”的原则，使得农村原本存在的人多地少的矛盾更加突出。随着国家工业化、城市化进程的加快，家庭承包制带来的农业生产小规模化，阻碍了农民收入的提高，导致大量农村剩余劳动力纷纷向本地农村二、三产业或向外地转移，转移的劳动力中有一部分带动全家转移，便将土地承包经营权“私下”自发流转于他人。

3.农村产业结构调整的需要。结合各地农业产业发展的现状，因招商引资、工业园区等非农建设项目用地需要，乡镇、村集体将土地承包经营权以租赁的方式从农户手中流转出来，以避免市场机制作用下土地资源的浪费，进一步实现土地资源有效整合基础上的规模经营。

4.农业产业化发展的需要。村集体为培植专业大户、承包大户，一方面鼓励农户将土地承包经营权流转给被培植对象，另一方面将土地从农户手中以租赁或其他方式流转出来再转包给被培植对象,即“反租倒包”，以土地的可持续利用奠定农业发展的根基。

5.解决当前土地流转困境的需要。随着农地经营权流转实践的拓展和丰富，农地制度实现了从“两权分离”向“三权分置”的过渡，实践中的“三权分置”有效地解决了农地所有权、承包权和经营权的分割问题，却无法解决农地三项权利主体模糊不清和被虚化的问题。特别是农地产权权属边界的模糊和农地产权的权益边界的不清晰，进而导致的农地产权的权益分配分界的模糊[2]，不仅成为各方利益争夺的借口，造成了大量土地承包经营纠纷和土地流转的混乱，也日益损害了弱势农民的土地权益，抑制了实践中土地流转的意愿和速度。有鉴于此，农村土地确权成为破解土地流转“瓶颈”的钥匙。

6.市场经济对农村土地法权建设的需要。农村土地确权是将农村土地承包经营权的承包关系、承包地块、面积、空间位置、用途、地类、等级等详细情况明确掌握，记录于专门的簿册，以确定农村土地承包经营权。通过确权登记，进一步明晰土地承包关系，强化对土地承包经营权的物权保护，保持现有土地承包方关系稳定并长久不变。土地承包经营权确权，把承包经营权改为法律财产权，赋予农民，就是一项产权制度的改革。这次确权颁证实际上就是为产权制度改革奠定基础，赋予农民的并不是承包经营权，而是法律财产权。改革开放以来，政府不断赋予农民应有的土地权利，并不断明确和实现。家庭承包制下的“大包干”是包集体土地和这些土地上的税收和提留，干自己的活，这是一种权利与义务对称的制度安排。此时，农民主张的是自主劳动的权利，而不是自有土地的权利。温饱问题解决后，为了满足农民外出从事非农就业的诉求，政府赋予了农民自主流转土地的权利，于是有了农民自发性的农地经营权流转实践。当前针对农民追求土地财产权利的要求，赋予农民享有土地股权的权利。以确权发证的方式把农户拥有的集体土地的权属界定清楚，是将集体土地产权按份共有的改革目标落到实处的具体做法，不仅是对于农户土地财产权利的保护，也是对现有农地产权结构缺陷的完善。落实所有权、稳定承包权、放活经营权是当前土地流转的刚性原则，承包地所有权、承包权、经营权的“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，以明确的土地产权为基础的土地流动形成的规模经营，将有利于向农业现代化的目标迈进，再一次推动农村生产力的大释放。

二、土地确权流转的“潞城探索”

2013年《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展》明确提出全面开展农村土地确权登记颁证工作，即用“5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。”以改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利。2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》进一步对农村土地制度改革作出部署，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。在中央农地制度改革精神的明确指引下，山西省潞城市翟店镇被纳入土地承包经营权确权登记试点镇范畴。

山西省潞城市归属于长治市，潞城市辖9个乡镇办事处，202个村（社区），人口22.69万人。辖区面积612.5平方公里，折合面积92.2万亩，其中耕地约36万亩，林地约5.5万亩，退耕还林地约3万亩，园地约1.1万亩。潞城市翟店镇2013年被确定为国家第二批农村土地承包经营权确权颁证试点单位，全省土地承包经营权确权登记试点镇之一。2014年潞城市被确定为山西省唯一土地确权“整县域推进”的县级市试点单位。

翟店镇位于潞城市南部平原地带，镇政府距市区5公里，与长治市郊相毗邻，全镇辖13个行政村，64个村民小组，土地承包户5730户，总人口2.1万人，耕地面积4.3万亩。作为我省首批土地确权流转试点镇之一，其基本特点如下：

1.征、占、租地现象突出。翟店镇二轮延包工作起始于1995年，延续到2003年，跨度时间长，土地现状变动大。2006年取消农业税前，由于农户私自互换土地，转让土地、出租土地等现象比较普遍，还有部分农户主动放弃了承包耕地等多种情况。

2.各村土地承包方案多样。在翟店镇二轮土地延包工作中，11个村延包工作基本到位，1个村机动地大于5%，证书、合同及土地均没有到户，另一个村则没有进行二轮延包，为今次土地确权登记增加了一定的难度，也提出了新的课题。

3.历史遗留问题较多。2003年以来，翟店镇大力招商引资，落地企业较多，企业租用了部分农户土地，但部分企业后期发展困难，出现了多家企业停业转产，土地租金不能及时到位，村企矛盾加剧，加上当时部分干部群众私下对企业占地进行了调整，企业停产后出现了部分群众索要承包地现象。

4.理顺承包关系较难。翟店镇地理位置优越，境内有长邯铁路、太焦铁路、长治飞机场，是市委、市政府招商引资、加快经济结构调整的桥头堡，前些年翟店镇建起了潞城市高新技术产业园区，征占耕地3000余亩，加上城际路建设、公益事业建设，新农村宅基地建设，部分小型企业租用土地，部分设施农业建设租用土地，以及部队征地等，土地占用类型复杂，理顺承包关系有一定难度。

5.土地类型相对齐全。翟店镇以207国道为界，路东以丘陵、山区为主，路西以平川为主，地形地貌不一，在土地承包时，各村承包方案不一，在确权登记中有一定的典型性。

有鉴于此，翟店镇通过先行先试来探索工作方法，为全市乃至全省农村土地承包经营权确权颁证工作总结经验。翟店镇2013年启动试点探索工作，全镇共分三批进行，第一批8个村，第二批3个村，第三批2个村，需要确权登记的土地面积占辖区土地总面积的39.1%左右，其基本情况如下：

（一）翟店镇土地确权的试点成果

被确定为“整乡推进”确权试点以来，依据《物权法》、《农村土地承包法》等法律规定，潞城市农经部门牵头组织实施的确权登记工作顺利进行，对农户承包土地的四至、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，颁发土地承包经营权证书，明确了农民对承包土地的各项权益，取得了丰硕的成果。

表1 土地承包户成员信息统计

表2 土地承包地块信息统计

由表1可看出，经确权登记统计，翟店镇土地承包户总量为4834户，增加16%，土地承包人口19369人，现有土地承包成员18959人，比原有土地承包登记人数均略有减少。

从表2可以看出，土地地块总数量因为土地征占等原因比二轮延包时数量所减少，地块总量为10978块，测量面积比二轮延包时合同面积均有所增加，5成农户承包地增至1.2倍，3成农户增至1.3倍，1成农户增至1.5倍以上。

经过严密的、细致的确权组织和上下互动的有效实施，翟店镇在规定的时间内完成了既定的土地确权，共有土地承包户4834户，形成农户确认书4834份，农户合同书4834份，形成农村土地承包经营权登记簿4834份，共13册，每村一册。农村土地承包经营权登记簿对每一块地进行了绘图登记，地块附图共13册，1.3万张。通过工作能力较强的镇村干部与朴实憨厚善良农民的良性活动，翟店镇将农村土地承包经营权确权登记这项农民高度“敏感”、政府极为“头疼”的异常“艰难”的工作，较为顺利地展开并完成，可以说创造了一个奇迹。

（二）翟店镇土地确权的实施经验

确权是农村土地制度改革的基础，涉及千家万户农民利益，让农民早日领到承包经营权证，还权释能，有利于进一步解放农村生产力，让农民真正实现“一证在手，满世界走”。目前，全国耕地流转面积3.8亿亩，超过家庭耕地面积的1/4，1611个县、15.3万个村试点土地确权。2/3的县乡镇未建土地流转平台，近40%的土地流转未签订合同。[3]做好土地确权是保证土地依法有序规范流转的源头，承包土地的确权登记颁证是承认和保障农民土地合法权益的有效载体，为此，翟店镇在试点过程中积累了丰富的实践经验。

1.统一认识：明确的宣传思想动员

潞城市委、市政府隆重召开全市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作动员会，领导组成员、各乡镇办事处和全市191个村的负责同志参加，全市上下进一步统一了思想、深化了认识，明确了试点工作的目标、原则、方法、内容、步骤及要求，为稳步推进确权工作打好基础。

2.实践根基：扎实的基层摸底调研

由市农经中心积极组织，全市8个乡镇办事处共同参与，深入试点乡镇办事处、村组、农户开展农村土地承包情况调研，详细了解土地承包中存在的问题，摸清了农户承包集体土地现状、承包土地和人口增减变动、镇村农村土地承包档案资料管理情况，13个村共收集到了126条问题，经过上上下下的多次沟通，并召开专门会议进行讨论，逐条明确了政策界限，经请示省农业厅后，出台了《潞城市农村土地承包经营权确权登记工作实施细则》，进一步明确试点工作中存在问题的处理办法。试点工作领导组办公室统一印制了《潞城市农村土地承包经营权确权登记颁证调查表》6万份，在市农经中心专业人员的指导下，由各乡镇组织村级工作人员开始对每户农户土地承包人和所承包地块信息进行登记。逐户开展权属调查，保证了确权登记工作绝对“接地气”。

3.群众参与：广泛的农民集中培训

以村为单位进行广泛宣传发动，设立固定横幅3幅、悬挂标语50多条、发放宣传资料6000余份，极大调动了村民积极性和自觉性。同时，对村组干部和工作人员进行集中培训，明确了工作流程、技术规范和工作要求，为做好确权工作打好了群众基础。

4.组织支撑：强力的三级领导机构

为确保潞城市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作顺利推进，市委、市政府成立试点工作领导组，由市长任组长，分管农村工作的市委副书记和副市长任副组长，两办、信访、农经、财政、农业、国土、司法、林业、民政、档案等部门及全市9个乡镇办事处负责人为成员，加强组织领导，统一协调推进确权登记工作；试点镇成立以党委书记、镇长为组长的确权登记工作领导小组，按照县级领导小组的要求具体承担确权登记工作；试点村成立了土地承包档案审查组、综合指导组和纠纷调解小组；村民小组成立由村组干部、熟悉组内情况的村民代表3-5人组成工作组，参与权属指界、农户地块确认等，严密的组织和联动机制为确权登记顺利完成奠定了组织基础。

5.制度保障：详细的确权实施方案

按照2014年农业部等六部委的要求和山西省、长治市的统一安排部署，结合翟店镇在实施试点工作中的经验，查缺补漏，去粗取精，重新研究制定了《潞城市农村土地承包经营权确权登记试点工作方案》，明确了开展试点工作的指导思想、工作原则、试点内容、实施步骤和经费保障等，确保确权登记试点工作有序开展。

三、土地确权流转“潞城探索”借鉴价值

加快产权制度改革、构建新型农业经营体系、加快推进土地确权和土地流转是潞城市综改试验计划中的重大事项。自2013年以来，翟店镇始终把农村土地承包经营权确权登记颁证工作作为农村产权制度改革的基础性条件，以此推动潞城市农村土地承包经营权的有序流转，并通过农村土地收益保证贷款的方式，来促进家庭农场、农民合作社、种养殖大户、农业龙头企业等新型农业经营体系发展壮大，最终实现农业增效、农民增收。因此，山西省土地确权流转的“潞城探索”具有普遍价值和借鉴意义。

（一）“潞城探索”解决的问题具有普遍性

1.土地承包经营确权颁证，激发农民土地流转热情

从全国情况来看，无论是农民专业合作社的建立，股份合作的联合，还是土地股份合作，土地托管等农村集体经济的新的实现形式，都离不开土地的清晰产权。我国原先的土地承包经营权没有确权颁证，而不确权，颁证的时候就有问题，而这种不清晰的产权和入股是不牢固的，即使现在没有问题，将来合作也是有问题的，必须补上这一土地产权的“短板”。所以，在“两权分离”过渡为“三权分置”的农地产权制度改革中，承包经营权一定要确权颁证，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全、设置不清、账实不符等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，这是一个具有普遍性意义的基础问题。[4]

2.明晰集体经济成员资格，保证农民分享集体权益

农村集体经济组织成员资格问题，直接涉及个人生存利益，对每个村民都非常重要。而恰恰在司法实践中，争议最大，最难确定的就是集体经济组织成员资格，无论是征地补偿费的分配、土地承包，还是土地承包合同纠纷的解决，无不涉及这一问题。所谓集体经济组织成员，是指户籍在该集体经济组织，或生活在该组织，而对该组织的土地享有权利，负有义务的人。根据这一定义，农村集体经济组织成员资格，具有很强的身份性质，它可以依法定事件（如出生）而取得，和依合法行为（如因婚姻迁入）而取得。“潞城探索”的实践明确，确定农村集体经济组织成员资格，必须坚持两个原则，即以在该集体经济组织有户籍登记，生存、生活在该集体经济组织为基本原则和以对该集体经济组织的土地享有权利、负有义务为补充原则。实践中主要有“外嫁女”、“新生儿”、“离婚或丧偶的妇女”、“因刑事犯罪被判处较长刑期入狱服刑村民”、“服兵役”、“高校在校生”、“空挂户”等集体经济成员资格认定的难点，需要根据其实际情况依据详细政策解释并操作，不能随意或无故剥夺农民的应拥有的集体权益。

3.依法确保农地承包权益，农民主体地位不可动摇

农地确权流转的主体是农户，而非政府，因此，在推动土地确权流转的过程中，必须充分尊重农民群众的确权意愿，确保农民的主体地位，将此作为政府土地确权流转的工作出发点。[5]从维护农民权益的视角出发，在尊重和确保农民土地承包经营权的前提下，进而发挥政府的主导作用。“潞城探索”中也坚持了这一原则。二轮土地承包时所签订的承包合同和所发放的农村土地承包经营权证，是证明农户承包权属的原始凭据。二轮延包工作比较规范的，以二轮承包土地面积作为依据。没有承包合同和土地承包经营权证书的，要坚持在搞清楚二轮承包时的真实情况，充分尊重事实的基础上，完善承包合同。对个别二轮承包事实难以搞清的，可结合农村税费改革和粮食直补核定的面积，在充分征求群众意见的基础上加以确定。

4.坚持农村基本经营制度，保持土地承包关系稳定

土地是农村的主要资源，而土地将长期为集体所有，这是绕不开的基本现实，也是农村经济发展的基本出发点。习近平主席在农村工作会议上明确提出“四个不能”，即土地制度改革怎么改都不能把农村集体经济组织给改垮了，不能把耕地给改少了，不能把粮食给改滑坡了，不能把农民的利益损害了[6]。现有土地制度改革不能改变土地所有制即农民集体所有的制度基础，土地归农民集体所有，这是农村基本经济制度的魂，这个底线不能破。“潞城探索”中明确坚持了这一原则，已经进行了第二轮土地承包的村组，承包地不得随意变动，要保持土地承包关系的稳定，坚持“增人不增地，减人不减地”及“多不收，少不补”的原则，绝不允许重新调整土地，重点是完善手续，老证换新证，没有发放土地经营权证书的要补发土地承包经营权证，保证了农村现有土地经营制度的稳定。

（二）“潞城探索”的实践经验具有借鉴性

1.政府主导农地确权流转，依法管理利用土地资源

2013年农业部确立潞城市为试点县市后，在山西省农业厅的领导下，潞城市以政府牵头，农经、档案、国土等部门参与，建立确权工作领导小组，由潞城市农村经济经营管理局作为日常工作组织和具体协调部门。具体工作中，潞城市农村经济经营管理局作为基层的领导单位，成立工作组，并指导试点乡镇成立相应的工作机构，负责登记工作的具体实施；再由各集体经济组织的成员会议产生村级确权工作组，承担承包资料信息收集和录入工作，负责调解出现的矛盾和纠纷，将登记过程中出现的重大事项提交集体经济组织成员大会或代表大会依法决策。因此，省市县三级工作组与工作机制的建设是组织基础，工作经费的预算与落实是有力保障，村村之间、村民之间的稳定以及处理好土地纠纷等问题，都需要政府部门出面进行协调和解决，这是依法管理土地资源，合理利用土地资源，实现土地资源优势整合的政府基本职能的充分体现。

2.激发农民土地确权热情，简化入户调查实施规程

土地确权流转的基础和主体是农民群众。设计、方案、规划付诸实施，必须有群众基础，否则就成一纸空文。在制定土地确权流转方案时，就把确保农民利益作为首要原则。县镇村的组织实施与村干部、村民代表的积极参与是关键；在入户调查实施过程中，要尊重和倾听群众的意愿和要求，有损于群众利益的行为，必须予以及时纠正，避免造成矛盾激化；同时，需在实践中进一步适用简化《调查规程》程序。在调查规程中入户调查基本信息需要农户签字；地块指界需要农户多次签字，土地承包经营权调查信息公示需要农户签字；调查结果确认书需要农户签字；签订土地承包合同需要农户签字，最后领取证书需要农户签字。农户需经过6次以上的签字，才能领到经营权证书，而且需要承包方代表签字方予以认可。但在实际中，由于村民外迁、上学和青壮年外出打工等因素，多数户都在小城镇，村里仅剩下老人、妇女在村劳作，一定期限内完成相关工作，不仅有一定的难度，而且必须通过扎实细致的工作，得到群众的理解和配合。

3.严格依法开展项目招标，强力提供科学技术支撑

土地承包经营权确权登记颁证项目涉及资金量大，技术要求高，必须通过招标方式确定有资质的专业技术单位。潞城市在具体实施过程中，委托有资质的招投标公司，严格依照《中华人民共和国招标投标法》相关规定，以是否具备相关资质、技术人员、软硬件设备、确权登记经验以及相关业绩等条件，作为招标设计的重要因素。“潞城探索”加快了土地承包确权与登记管理信息系统建设和完善，保证了影像资料、二调资料、土地承包资料的有效获取，打破传统的专业土地测量的工作模式，最终质量控制与成果验收不再只是以比例尺和精度作为唯一依据，如何让百姓认可和接受测量成果，是测量工作的延伸，这些都为土地确权提供了有力的信息技术支撑和保障。

土地确权流转的“潞城探索”仅是转盘活土地资源市场，保证城乡土地要素市场平等交换和均衡发展的前提，“潞城探索”没有结束，仍然在实践中不断前行。

[1]许经勇.中国农村经济制度变迁六十年研究[M].厦门:厦门大学出版社，2009.68.

[2]黄祖辉.转型、发展与制度变革——中国“三农”问题研究[M].上海：上海格致出版社，2008.166.

[3]一纸权证让土地变成活资产[E B/O L].人民网，2014-12-21.

[4]党国英.当前中国农村土地制度改革的现状与问题[J].华中师范大学学报，2005，（7）：8.

[5]王红婵.农地流转中的政府主导作用探析[J].福建论坛（人文社会科学版），2012，（5）：38.

[6]农村土地改革三条底线不能突破 释放农村改革红利[E B/O L].凤凰网，2014-12-03.