以司法公信力推进国家治理现代化

2015-08-15马兆婧

三晋基层治理 2015年1期

马兆婧

（天津市高级人民法院，天津 300100）

发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是当前全面深化改革的主要目标。司法机关作为国家治理体系的重要组成部分，是国家治理中不可或缺的重要环节。司法公信力反映了社会公众对司法的认知和认同、信任和尊重的状况，是衡量一个国家法治程度的标尺，是现代法治国家的重要基础。良好的司法公信力具备实现充分民主、严格法治、安定有序和普遍正义的功用，全面提升司法公信力，能够有效促进国家治理现代化基本要求的实现，推进国家治理现代化。

一、国家治理现代化的内涵及基本要求

国家治理现代化是国家主导下的多元主体共同治理，是指国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益维护公共秩序。[1]国家治理现代化是社会政治经济现代化的必然要求，是国家与公民社会基于法治的平等协商、合作式的社会治理方式，坚持服务与管理相结合，从而起到了既保护社会自由、激发创新活力，又维护社会稳定和有序运行的现代社会新秩序的作用。国家治理现代化的基本要求主要是实现充分民主、严格法治、安定有序和普遍正义。

充分民主意味着人民成为国家政权的所有者，即公共治理和制度安排都必须以保障主权在民或人民当家作主为基本原则，所有公共政策都要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位，都能够通过合法的渠道直接地或间接地通过自己选举的代表参与决策、执行和监督等国家治理的程序、环节和过程，并拥有追究责任者的制度化手段。可以说，充分民主是国家治理现代化的一个本质特征。与传统国家治理不同，在国家治理现代化中，国家权力与价值取向主要源自于民主，即国家的一切权力都属于人民，国家政权所有者、管理者和利益攸关者都要参与国家治理的过程，国家治理能力的增强最终是为了人民的安全和幸福。

严格法治是降低国家治理成本、实现治理价值目标的最佳途径。在国家法治体系中，执政党通过将自己的纲领和方略上升为国家法律来治国理政，政府的权力也被关进制度的笼子，个体权利和公共利益的边界被公平而理性地划定。在现代国家首先应是民主法治国家的基本共识下，多元的政治社会主体共同推进治理措施的法治化，即将治理的目标纳入国家法治建设的运行轨道。实现“治理过程”与“法治路径”的兼容和有机嫁接，才能使抽象的“治理”理念和宏大的治理目标获得具体而可操作的制度和程序的支撑，治理的目标才可能转变为现实。总之，法治的基本目标就是保证依法治国、依法执政和依法行政的共同推进，促进法治国家、法治政府和法治社会的一体化建设。

安定有序是人类生产、生活的必要条件，是人类衷心期待的经济发展、财富增长、科技进步、文化繁荣、艺术灿烂、道德昌明等价值目标成为可能的基础条件，也是人类幸福感受的重要来源，可以说，任何一个理性人都向往一种有秩序的生活。国家治理现代化绝非是传统意义上的政府对社会的统治或管治，而是指一个国家形成有效秩序的过程。[2]国家治理现代化更强调的是自发秩序，比如市场秩序、货币秩序和语言符号秩序等，它们的产生并非出自哪个人的主观意志或价值追求，而是所有参与其中的人们交往行动的非意图结果。[3]这种自发秩序一旦形成，便对身处其中的人们实现各自的合理目的产生助益，这一事实反过来进一步强化了自发秩序的稳定性。[4]秩序使人类生活具有了一定程度的确定性，从而便利于一切有益于人类的活动的开展；反之，则一切社会交往活动都无法开展。

普遍正义是人类社会永恒的追求。“从开始有组织的社会以来，维护和执行正义的社会制度，一直是人们最为关心的事情”。[5]国家治理现代化意味着要建立正确的“国家—公民”观和“国家—社会”观，从根本上定位公平与效率、权利与权力的合理关系。[6]国家治理现代化要想获得公众的尊崇和信任，必须内含一种与人类精神根源一致的价值，即“某种永恒的或至少是相对永恒的东西这样一个观念。”对于这种“永恒的观念”或价值的理解，在法律思想史上一直存在着不同观点①如柏拉图和亚里士多德都是从正义性问题开始谈法的，进而在西方主流法哲学中形成了法与正义密不可分、法的基本课题就是实现正义的主流观念。在前现代社会，法律与宗教和伦理相通的价值品性成为其权威的来源；自然法学派将其超验基础建立在与自然规则相符合的正当理性上；实证法学派提出，在人类历史上从来没有适用于一切时代、一切民族的永恒不变的、绝对的或者先验的道德价值准则，唯一存在的是相对的价值准则。法律应当去道德化，而正义是无从认识的，是一种反映个人或群体的主观倾向的价值偏爱的非理性的理想，法学仅仅应研究作为实然法的实在法和法律制度。，但是无论作何纷争，公正或正义都是人类孜孜以求的崇高价值和目标。可以说，普遍正义是推进国家治理现代化的终极价值，它反映了包括维护公平、主持正义在内的司法活动所固有的价值准则。

二、司法公信力的提升是国家治理现代化的重要体现

（一）司法机关在国家治理中的地位和作用

司法机关是国家公权力机关的重要组成部分，是国家治理的重要主体。可以说，具备高度公信力的司法是实现国家治理现代化的重要标志。[7]当前，司法参与国家治理的领域逐渐拓展，作用也日显重要。司法机关自身所具备的功能作用，是其发挥推进国家治理现代化的重要体现。

一是化解矛盾，救济权利，实现公平正义。在任何社会中，纠纷和矛盾总会出现。特别是在现代社会中，由于利益主体的多元化，不同的利益、不同的需求在发生交错时，难免会存在不一致，乃至发生冲突和矛盾。国家如何有效应对各类社会冲突和矛盾，以维持社会的有序和公平，是重要的课题。司法就是人类从野蛮到文明的进化过程中逐渐形成的和平、有效解决纠纷、救济权利的机制。例如，《美国法律辞典》指出，纠纷解决是司法的首要职能。[8]《布莱克维尔政治学百科全书》认为，司法机构的本质属性在于拥有解决法律冲突的权力。[9]因此，化解矛盾、救济权利是司法所拥有的最直接、普遍且没有争议的功能。在国家社会生活有法可依的局面已经形成的时代背景下，更加需要强调法律体系的实施。只有通过法律的实施将现代管理法制的基本要求、体制机制、程序方法转化为国家治理主体以及公民的实际行动，国家治理现代化的目标才能真正实现。二是惩罚犯罪，保障人权，保障合法权益。国家治理现代化的实现必须具备某些前提条件。例如，经济比较发达，居民生活比较安定，社会秩序相对稳定，有一定程度的民主等等。在一个动乱不安的社会中，是不可能有法治的。司法机关充分发挥刑事审判职能，打击各种破坏政治、经济和生活秩序的犯罪活动，全力维护社会安定，是推进国家治理现代化的一项基础保障。通过审判各类刑事案件，使犯罪者得到应有的惩罚，使被害人得到抚慰，使无罪的人不受刑事追究，使群众受到教育，从而维护社会稳定，捍卫公平正义。三是制约公权，维护法律，促进严格法治。法治既是一种治国理政的方式，又是一种生活方式。国家的法治进步主要体现在司法能力上，而司法能力建设是一个理论和经验逐步积累发展的过程，也是司法体系和能力在政治上、法律上和社会上得到普遍认可的过程。法治的核心在于制约权力。对权力进行监督制约，是我国宪法和法律赋予人民法院的重要职责，是司法的独特功能。党和国家坚持依法执政、推进法治政府建设，重点也在规范制约权力的运行，保证法律法规的严格执行，防止权力滥用而侵害群众利益。同时实现严格法治，必须确保法律能够得以真正意义上的实施，法律能够通过执法和司法过程真正作用于社会生活。司法对于保证真正意义上的法律实施意义更为凸显。这是因为，司法是社会公平正义的最后一道防线。如果民众尊重和信赖司法，这种尊重和信赖将有助于克服政府执法的缺陷；如果他们失去了对司法的信任和尊重，则他们对法律和秩序的尊重将会消失，从而对社会造成极大的危害。四是树立规则，明确界限，维护社会秩序。稳定的社会秩序是有效进行国家治理的前提条件。人类作为高智慧群居型动物，在进化过程中之所以形成了一套无与伦比的复杂社会体系，在于人类在本性上天然倾向于有秩序的生活，依赖着社会秩序而生活，否则，社会处于混乱状态，人类就没有基本的生存和发展条件。[10]“如果在一个国家的司法中甚至连最低限度的有序性和常规性都没有，那么人们就可以认为这个国家没有‘法律’。”[11]司法解纷的中立、终局和公正等内在价值是文明社会每一个社会成员服判息诉的重要基础，也是良好社会秩序形成的前提条件。

（二）国家治理现代化要求司法公信力的提升

在当代社会，法治已经成为人类追求的共同目标，司法也已经成为人们维护自身权利，实现公平正义的最后保障，可以说国家治理现代化的一个重要特征应该就是法治。而法治的实现不仅需要司法的现代化，还要依靠人们对法律忠诚的信仰，“司法依赖于民众的信赖而生存”。[12]“司法公信力是司法的生命，是司法的灵魂，是司法的根本所在。如果司法没有公信力，司法的所有功能都荡然无存”，[13]从这种意义上说，“法治取决于甚至可以说等同于法院的公信力”[14]。

国家治理现代要要求法律具有权威性，要求司法具备公信力。司法公信力①在中国当前的司法构架中，司法系统包括法院和检察院，甚至还有司法行政机关，属于典型的大司法概念。但是，西方历来的司法理论都将司法限定于法院，也就是着眼于审判权为核心的小司法，而且按照通常的论述，在提到司法公信力的时候都约定俗成的指意于法院，故本文提到的司法公信力等同于法院的司法公信力。是政治国家与市民社会理性沟通的产物，是一种归属于社会资本的制度性资源，是司法在发挥纠纷解决功能、权利救济功能和法律发展功能过程中建构起来的任用和信用关系，是司法权威历史演化的产物。[15]司法公信力是社会公众普遍地对司法权的运行方式、运行状态和运行结果持信任的态度，并从心理上主动接受、自觉服从并尊重司法机关、司法人员以及司法行为的一种状态，由于司法公信力关系到整个社会公众的心理状态，是国家治理现代化的重要标尺和集中体现，所以对于推进国家治理现代化具有重要意义。

三、以司法公信力推进国家治理现代化的路径

（一）实现充分民主

从一定意义上说，司法公信力的树立就是实现充分民主的过程。在司法运行中社会公众需要进行有效的参与，这是由司法公信力的交互性、开放性特征所决定的一个有机联系和相互协调的综合机制。②公众参与司法是指社会公众表达自己对司法的意愿、参与司法活动以达到影响或改变某一司法运作结果的一种行。司法的基本功能是将所有公民和组织都看成是法律面前平等的主体，并根据法律和良知来公正地裁决纷争和保障权利。司法公信力的来源就是，司法体系扩宽诉讼渠道和具备诉讼资格的社会政治主体的范围，不具偏见地考量多元的权益主张，并公证独立地做出裁决。而当司法具有程度较高的司法公信力时，多元的公众和各种组织才更偏向于通过司法体系来主张自己的多元权利和协调多元的利益关系。在司法参与中，多元主体也就逐渐形成了在法庭内外包容和尊重多元的公民文化，以及善于通过司法程序来调节冲突和达成妥协的公共能力和公共精神。可见，在价值和程序上，公信力高的司法体系和现代化的治理体系都同样地尊重多元主体和促进对多元公民文化的包容。

司法公信力既是国家政治体系公信力在司法领域中的体现，同时又是促进公众对国家政治体系产生合法性认同的重要环节。因此，法国社会和政治学家托克维尔在考察了美国的民主制度后深刻地指出，美国的长治久安在根本上维系于九名联邦最高法院大法官和整个公正的司法体制。当司法公信力为国家政治体系带来更高的公信力时，多元的权利主体就更倾向于信任现代化的治理体系、参与治理过程、尊重多元价值、认可治理结果。这一过程不但增强了治理体系对多元价值和主体的包容性，而且还防止了以往被社会边缘化的主体游离于制度外并以狭隘和不宽容的心理来指导社会交往的行为。

与传统的统治和管理相比，现代化的国家治理更能体现民主精神、维护稳定秩序、实现公平正义、强化包容多元，但是人类认知和道德的瑕疵、资源技术的局限、社会演进的偶然，都会使得治理体系在实现参与自由、尊重多元和公正分配上发生重大偏差。在这种情况下，司法公信力将实际上权益受侵害的社会主体引入公正而包容的司法体系，从而使结果不正义和被侵害的权利能在治理场域外得到救济。在形式上，司法公信力开辟了多元的利益协调场域；在实质上，司法公信力防止治理过程将多元利益协调转化为孤注一掷的单次次利益博弈。如果缺失了司法公信力带来的利益博弈多元化格局，那么在治理体系中多元主体就会形成多个利益同盟，并带来固化的强弱对立和排外的治理过程，这又会最终导致治理产品和权力沿着强弱分界线被不公地分配。这样徒有其表的治理不可能体现包容多元和彰显社会公正。

（二）促进严格法治

法治是被历史证明了的一种最佳的社会控制方式，是实现整个社会良好秩序的最有效途径。推进法治国家建设的进程离不开司法的参与，甚至可以说司法是极其重要的一支力量。“如果在一个国家的司法中甚至连最低限度的有序性和常规性都没有，那么人们就可以认为这个国家没有‘法律’。”法治模式的重心是治权。[16]提升司法公信力是促进严格法治的有效途径。

一方面，促进严格法治，依赖于对政府权力的制约和限制。当前我国的政体并非像西方的三权分立，行政权能够得到立法权和司法权的有效制约。但在目前全面推进法治建设的过程中，限制政府权力是一个大趋势，而司法在其中编发挥着积极的作用。一是行政诉讼，即典型的“公民权利与国家权力相抗衡”的形式。[17]二是司法审查，即法院通过司法程序来审查、裁决立法和行政机关制定的法律、法令以及行为是否违反宪法的一种权力。[18]不管是哪种方式，都需要社会公众的配合，就行政诉讼来说，社会公众作为一方当事人，其是否有足够的法律意识将行政机关的违法行为诉诸法院是启动行政诉讼的关键，其是否信任司法能够作出公正的裁决是行政诉讼社会效果的体现。这都与良好的司法公信力密切相关。就司法审查权来说，“司法上对法律的拒绝适用以及这种权威的程度和范围可视为司法独立程度的指示器”。而如果公众不信任司法，不运用法监督和控制政府权力，不维护司法对行政权力的制约，法治政府将难以有效建立，国家治理现代化的目标也难以有效实现。

另一方面，促进严格法治，依靠的是公众的法律信仰。公众能够自觉信任和尊重司法，是促进严格法治的最广泛群众基础。司法公信力存在于司法与社会公众这两个重要主体之间，是司法依靠其公正的司法行为和良好的司法形象所赢得的社会公众对司法机关、司法裁判以及司法人员的司法行为所产生的信任感。这种信任感作为一种广泛的心里状态，有其客观的一面，但更多地时候是受社会公众主观的心里感觉影响的。这种心里感觉的普遍形成就体现为司法公信力的现实状态，如果这种心里感觉是正向的，即表明公众有较高的权利意识和对法律忠诚的信仰，反之依然。所以，提升司法公信力，提升公众的权利意识和法治信仰对实现严格法治，推进国家治理现代化有极其重要的意义。

（三）维护社会秩序

稳定的社会秩序是有效进行国家治理的前提条件。“如果在一个国家的司法中甚至连最低限度的有序性和常规性都没有，那么人们就可以认为这个国家没有‘法律’。”司法解纷的中立、终局和公正等内在价值是文明社会每一个社会成员服判息诉的重要基础，也是良好社会秩序形成的前提条件。司法公信力的生成可以促进民众对司法的信任和对司法裁判的遵从，实现司法定纷止争、维护社会秩序的职能，进而推动国家治理现代化。

良好的司法公信力有助于建立一种稳定的秩序，树立一种被普遍遵循的规则。树立规则作为司法机关的延伸功能，一方面能够通过司法判例的方式引导和教育公众，另一方面还可能通过个案直接创制法律或者形成公共政策。这类活动通常表现为通过个案对社会、政治、经济等公共问题树立新的规范或者准则，也可能体现为发表具有影响力的指导性意见。如果司法具有高度的公信力，涉诉当事人就会自觉遵循司法规则进行诉讼活动，自觉服从法院裁决；社会公众就会有较强的法律意识，为社会生活提供了很高程度的有序性和稳定性。所以，司法机关通过审判、判例等方式对社会公众的各种社会行为形成一种具有法治意义的导向、威慑与制约，从而起到推动社会治理现代化的功用。如果司法公信力缺失，公众便不会通过司法途径而是通过自力救济或信访等其他途径解决争议，国家治理现代化将会严重受阻。

同时，具有公信力的司法是维护社会秩序的重要机制。司法具有较高的公信力，有利于实现案结事了，提高审判效率，减少申诉信访。只有司法公信力提升了，社会公众才会积极寻求司法途径解决问题，当合法权益受到侵害时才愿意寻求司法救助；只有司法公信力提升了，社会公众才会放心地参与司法，将精力集中于诉讼活动进而提高诉讼活动质量；只有司法公信力提升了，社会公众才愿意配合司法，使诉讼程序的运行变得更为透明、有效，进而提高司法效率；只有司法公信力提升了，社会公众才会自觉地接受裁判结果，提高自动履行率，进而增强裁判的执行力。如果司法缺乏公信力，就不能实现其推进法律实施、维护社会秩序、保障社会公平正义的职责与功能，就不能有效推进国家治理现代化。

（四）保障公平正义

在当代社会，公平正义是推进国家治理现代化的终极价值，它反映了包括维护公平、主持正义在内的司法活动所固有的价值准则。司法具有了高度的公信力，公众就会习惯于寻求司法救济，法院的裁判得到普遍的认可，执行就不再是难事，公平正义就能得到实现。

在良好的司法公信力环境下，正义更容易得到实现。“在20世纪，法律逐渐以新的面孔出现，成为了弱者的保护者，成为了人们获得社会公正的工具和对抗大公司和大企业的武器。”[19]通过司法途径能够建立起人与人之间的理想关系，即给予每个人应当得到的东西而不是他可以得到的东西。[20]公众信任司法，将对这个目标追求的权利赋予司法，渴望法官理性、中立、独立、无私地审理案件，通过法官公平、公正的司法实践来实现矫正正义，解决社会纠纷，保障以权利义务关系为核心的人们相互关系处于合理状态的司法制度中。全体社会成员的需要和利益就是公平正义，作为实现公平正义重要途径的司法公信力，自然在国家治理现代化的过程中具备重要的价值。

同时，良好的司法公信力有利于正义实现途径的公正。国家治理必须恪守严格的程序性，而司法对行政程序正当性的审查是确保国家治理现代化的必然要求。实体的公正或者说是结果的公正可能存在仁者见仁智者见智的状态，而正义实现途径的公正则是趋于公众整体认同的。公众依赖于有序稳定的社会规则。[21]良好的司法公信力意味着社会公众信任司法实现正义途径是公正的，即诉讼参与人在诉讼过程所受到的对待、所得到的权利主张是公正的。司法公正包括审判程序公正和审判结果公正（也即实体公正）两个方面的内容。审判程序公正是指在审判活动之前就设定一个公认合理的程序，作为一种得出公正的结果的方法。在司法过程中，只要各方主体都严格的遵守了这一程序，那么就当然的认为结果也必然是公正的。[22]鉴于当今社会各项资源的有限性，以及一个实体公正的客观实在性和实现可能性都是人们在司法过程中不一定能完全实现和把握的。所以正义实现途径的公正也是国家治理现代化的重要内容。

总之，良好的司法公信力是国家治理现代化的重要体现。努力提升司法公信力，有助于实现充分民主、促进严格法治、维护社会秩序、实现公平正义，满足国家治理现代化的基本要求，促进全面深化改革总目标的实现。应当充分认识司法公信力在国家治理中的重要地位和价值，努力提升司法公信力，推进国家治理的现代化。

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