产业结构升级视角下的用工短缺研究——以江苏为例

居长志

（江苏经贸职业技术学院，江苏 南京211168）

一、引言

据中国人力资源和社会保障部统计数据显示，2014年上半年全国城镇新增就业737 万人，同比多增12 万人，二季度末城镇登记失业率为4.08%，其中，技能劳动者数量只占全国就业人员总量的19%左右，高技能人才的数量更是只占5%，技能劳动者总量严重不足［1］。北京市人力社保局发布数据显示，2014年上半年，北京市企业净增岗位55.6万个（供需比1∶2.55），其中，软件及IT 产品研发人员、工程设计人员等专业技术人员缺口最大，为11.3万人［2］。“用工短缺”的背后，突显了我国劳动力市场供求匹配度的巨大差距以及我国产业结构升级任务的紧迫。

二、用工短缺现象的理论解释

用工短缺，俗称“用工荒”，主要指企业招不到人，具体表现为“用工数量荒”和“用工技能荒”。用工数量荒，是指劳动力供给数量相对短缺，无法满足企业用工需求，目前主要集中在传统制造类及一些服务类等劳动密集型企业里。用工技能荒，是指技术、技能型人才的供给严重不足，企业难以招到合格的技能人才。近年来，随着用工短缺现象的加剧和蔓延，用工短缺问题受到了社会各界的普遍关注，越来越多的学界和业界的专家学者开始研究这一问题。其中五种观点比较有代表性。

观点一：总量性短缺。蔡昉（2008）［3］等认为，我国已经迎来刘易斯拐点，从中国人口结构变化、产业结构变化、就业总量增长和结构多元化等角度分析，中国农业剩余劳动力已接近于吸纳殆尽，农村向外转移的劳动人口数量将不足以补偿城市的用工需求量，2015年后，劳动人口将呈现负增长，比总人口负增长提前10余年。

观点二：结构性短缺。薛华（2012）［4］等认为，造成目前我国用工短缺问题的根源在于劳动力市场与产业结构调整不协调、不同步。即产业空间分布差异造成用工区域性短缺；产业结构升级导致用工结构性短缺；产业层次偏低与工资偏低导致用工意愿性短缺；三大产业的就业弹性不同导致区域性结构短缺；产业结构调整导致劳动力就业形势发生新变化，加剧了“用工荒”。

观点三：制度性短缺。李月（2007）［5］等认为，现有的户籍制度、社会保障制度、就业用工、医疗等制度性因素，加大了农村剩余劳动力的转移成本，阻碍了劳动力的流动。

观点四：意愿性短缺。吕惠琴（2011）［6］等认为，新生代农民工具有受教育水平相对较高、流动性较强、利益诉求多元化、市民化意愿较强等特点，他们对职业发展、劳动报酬、用工环境、公共服务等方面有新诉求，如果他们的意愿得不到满足，就会产生“用脚投票”的结果。

观点五：产业结构低级性短缺。苏剑（2010）［7］、王庆华（2012）［8］等认为，造成目前企业“用工荒”和大学生“就业难”的根本原因是，我国目前的产业结构主要以低端劳动力为基础的劳动密集型产业为主，这一产业结构不需要劳动者有特别高的文化素质，企业对农村劳动力的需求相对旺盛，对大学生群体的需求相对较少，导致“民工荒”和大学生“就业难”现象并存。

三、江苏产业结构特点与用工短缺

江苏作为经济大省，经济总量长期位居全国前列。2013年地区生产总值（GDP）达59 161.8 亿元，占全国比重为10.4%，三次产业结构的比例为6.1∶49.2∶44.7。2013年江苏人均GDP 已达到12 049美元，超出全国平均水平（6 747 美元）和世界平均水平（10 486 美元）。根据钱纳里工业化阶段理论，结合江苏工业化发展的实际，江苏已经步入工业化后期阶段，工业化水平处于全国领先地位。纵观江苏产业结构发展状况，可以发现若干特点和问题。

（一）第二产业主导地位突出，制造业用工普遍短缺

后金融危机时期，江苏加快转变经济发展方式，积极推进产业结构调整和转型升级。从图1 可以看出，2008年以来，第一产业在江苏国民经济中所占的比例变化不大，基本保持在6%左右；第二产业呈现出逐年下降趋势，目前基本保持在50%左右，居于主导地位；第三产业呈上升趋势，从2008年的38.4%，提升到2013年的44.7%，提高了6.3个百分点，与第二产业差距在逐步缩小。

图1 江苏产业结构的变化（2008-2013）

从三次产业对地区生产总值增长的贡献率来看，第二产业对江苏经济增长的贡献率最高（见图2）。2008-2013年，第二产业贡献率分别为60.4%、58.1%、59.3%、56.0%、57.7%和55.9%。其中，工业是拉动江苏地区经济增长的主力。

图2 江苏三次产业贡献率（2008-2013）

表1数据显示：2008年以来，受国际、国内经济大环境的影响，江苏经济增长趋缓，2008-2013年，江苏GDP 增长分别为12.3%、12.4%、12.7%、11.0%、10.1%、9.6%；其中工业对GDP增长的拉动分别为7.1%、6.3%、7.0%、5.7%、5.2%、4.9%，可见，江苏地区经济的增长，主要依靠工业的发展，制造业成为拉动江苏经济增长的关键因素。

表1 三次产业对地区生产总值增长的拉动 %

从江苏制造业整体发展来看，“十二五”期间，江苏积极推进产业升级，汽车、医药、电气机械及器材、通讯和电子设备等产业增长势头良好。但是江苏制造业用工短缺也很严重，主要呈现以下特点。

（1）作为制造业大省，江苏劳动密集型企业众多，对劳动力需求量很大，企业普遍面临用工短缺问题。据江苏省统计局2011年对全省916 个企业的调查结果显示：62.2%的调查单位反映用工短缺，制造业缺工比例最高，达66.8%；而苏南、苏中等经济发达地区缺工现象较苏北地区严重。其中，苏南地区有66.6%的单位反映缺工，苏中地区为65.0%，苏北地区为54.8%［9］。

（2）加工制造业比重较大，技术含量不高，产品附加价值较低，产业获利空间有限，工资引力减弱，缺工加重。随着人工成本的不断上涨，江苏制造企业工资吸引力逐渐减弱，外来务工数量减少，员工流失率提高，缺工现象加重。以苏州为例，近年来尽管企业不断提高薪资和福利待遇，但是扣除在苏州的生活成本后，薪资及福利待遇并没有明显优势，企业缺工现象严重。据苏州高新人才市场对区内100 家代表性企业的用工需求调查显示：2014年春节后的2月15日至3月15日期间，企业用工缺口大，尤其是制造企业，大型企业缺工达600 人以上，中小型企业缺工在200人以上［10］。

（3）随着产业转型升级以及高新技术产业发展，对人才质量提出了新要求，企业对技术技能人才需求增大，技术技能型人才缺工明显。据《2014年第1 季度江苏省公共就业服务机构市场供求状况分析报告》显示，全省专业技术人员岗位需求大于供给，各级各类技术人才短缺严重，特别是高级技师和高级工程师严重供不应求，市场求人倍率达到2.49和2.28［11］。

可见，江苏第二产业，特别是制造业的劳动力市场供求结构性矛盾比较突出。

（二）第三产业增长速度趋缓，服务业就业贡献度不高

近年来，江苏第三产业增加值基本保持在9%以上的增长速度，其占GDP的比重和占社会从业人数的比重逐年提升（见图1 和表2），但是第三产业增长速度趋缓。如图3所示，2008-2013年，第三产业增加值的增长速度分别高于同期GDP 增速：0.4%、1.2%、0.4%、0.1%、-0.5%、0.2%，但总体呈下降趋势。江苏第三产业占GDP的比重也低于全国水平和世界水平。2013年江苏第三产业占GDP 比重为44.7%，而全国第三产业比重为46.1%，发达国家第三产业占比都高达60%以上。

表2 江苏省三次产业从业人员状况

图3 2008-2013年江苏生产总值增速

近年来，江苏服务业总量持续增长，占GDP比重也稳步提高（见图4），但是与发达国家以及国内的广东、上海等地相比发展明显滞后。主要存在以下问题。

图4 2008-2013江苏服务业增加值占比

（1）服务业比重偏低，就业贡献度不高。江苏服务业占GDP比重低于世界主要发达国家。2013年江苏服务业占GDP比重达45%，而欧美等西方发达国家服务业占GDP比重达60%以上。此外，江苏服务业的就业比重也远低于世界大多数国家。2013年江苏服务业就业比重为37%，而西方发达国家服务业就业比重普遍达到70%左右，少数发达国家达到80%以上。可见，江苏服务业就业比重偏低，就业贡献度不高，吸纳就业的能力不足。

（2）传统服务业比重较高，用工短缺现象严重。2005年，批发和零售业、住宿和餐饮业及交通运输、仓储和邮政业增加值占全部服务业增加值的比重高达44.8%。尽管近年来金融业等现代服务行业在服务业中的比重不断提升，但是批发和零售业等传统服务业占比仍然较高，2012年占比达38.7%，具体见表3所列。

表3 江苏服务业内部行业增加值占全部服务业增加值比重%

由于批发和零售业、住宿和餐饮业以及运输、仓储和邮政业等传统服务业属劳动密集型行业，用工需求量大，而工资水平偏低、就业岗位吸引力不强、外来务工人员减少等，加剧了江苏服务业用工短缺。其中餐饮服务人员、营业人员、推销展销人员的求人倍率高，用工缺口大，具体见表4所列。

表4 江苏省13个省辖市岗位需求与求职排行榜

续表4

（三）产业结构的偏离度下降滞缓，就业结构与产业结构不平衡

产业结构偏离度是指三次产业产值结构与三次产业就业结构之差的绝对值之和，主要反映就业结构与产值结构之间的不对称状态。偏离度越大，表明产值结构与就业结构的差距越大，产值结构与就业结构愈不对称，反之亦然［12］。

表5数据显示：2008-2013年期间，江苏产业结构偏离度总体上呈下降趋势，但是2011年以来出现下降滞缓态势，2013年的三次产业增加值结构（6.1∶49.2∶44.7）与就业结构（20.1∶42.9∶37）相比，反映出近年来虽然产业结构升级有所成效，但是三次产业增加值比重变化与从业人员比重变化仍存在着一定的反差：第一产业就业比重虽然持续下降，但是就业比重过高，就业比重大大高于其产业增加值比重；第二产业产值比重高，以制造业为核心的第二产业继续保持江苏地区产值增长和吸纳就业的核心地位；第三产业就业比重虽然持续上升，但仍低于其增加值比重。可以看出，相对于产业结构调整而言，就业结构调整显得略慢，在第一产业和第二产业的就业人数超过了60%，而吸纳劳动力最多的第三产业发展不足，就业比重偏低。产业结构偏离已经影响到江苏整个产业结构升级和效益增长。

表5 江苏三次产业偏离度（2008-2013年）

此外，江苏产业结构明显存在着南高北低的经济梯度差距，三地产业结构偏离度为“苏北＞苏中＞苏南”（见表6-8），说明三地产业对劳动力的吸纳效应不尽相同。苏南三次产业结构与就业结构比苏北、苏中地区相对协调。但是，2010年以来，苏南产业结构偏离度下降几乎停滞，苏中、苏北产业结构偏离度下降滞缓，进一步说明江苏第三产业发展缓慢，第二产业就业比重过高，产业结构亟须升级。

表6 苏南地区三次产业偏离度（2010-2012年）

表7 苏中地区三次产业偏离度（2010-2012年）

表8 苏北地区三次产业偏离度（2010-2012年）

综合上述，可以看出：首先，江苏产业层次整体水平不高，第二产业长期占据主导地位，第三产业特别是现代服务业发展缓慢，产业结构调整升级亟须加快。其次，产业结构与就业结构不平衡，产业结构偏离度下降滞缓，第三产业就业比重偏低，技术技能型人才用工缺口增大。第三，无论第二产业还是第三产业，多以传统的劳动密集型企业为主，加剧劳动用工的短缺，企业由劳动密集型向技术密集型和知识密集型转型发展势在必行。

可见，产业升级中的结构性矛盾和问题，加剧了劳动力市场结构性用工短缺，而用工短缺特别是技术技能型人才严重短缺，又倒逼江苏产业结构调整升级、企业转型发展以及加大技术技能型人才的培养。

四、政策建议

（一）加快产业结构调整，大力发展现代服务业

现代服务业是依托信息技术和现代化管理理念而发展起来的，是相对技术密集型、知识密集型的产业，主要包括两类：一是伴随并促进工业化发展的生产性服务业，如金融、现代物流、科技服务、商务服务等；二是工业化后期发展起来的新兴服务业，如软件、信息服务、服务外包、教育培训等。江苏“十二五”规划明确提出，“十二五”时期，加快转变经济发展方式，推进产业结构调整，突出发展现代服务业，到2015年底，服务业增加值比重达到48%左右，形成服务经济为主的产业结构。江苏三次产业结构比重要实现由“三一二”向“三二一”的转变，实现就业结构与产业结构平衡，需要大力发展现代服务产业。

（二）加快企业转型升级，由劳动密集型向技术密集型、知识密集型发展

产业结构升级首先是产业内部的企业转型升级。企业转型升级有两个层面的含义：其一转型，即企业在不同行业或领域的转变以及企业组织结构管理模式或公司治理结构优化转型（孔伟杰，2012）［13］；其二升级，即企业从劳动密集型低价值产品生产，向获利更高的资本密集型和技术密集型经济领域的转移过程（Poon，2004）［14］。

随着用工短缺的加剧，劳动力价格的上涨，劳动密集型企业逐渐失去比较优势，企业应走转型升级、价值攀升的发展道路，不断增加企业创新和技术研发能力，提高产品和服务的附加价值。

加快企业转型升级，促进企业由劳动密集型向技术密集型、知识密集型发展，成为江苏产业结构升级、解决用工短缺的必由之路。从政府层面，应充分分析苏南、苏中和苏北不同区域、不同产业、不同企业的具体情况，明确区域内不同类型的产业、企业的转型升级方向和路径；同时应出台推进企业转型升级的配套政策，因势利导，推进企业转型升级的步伐。如在土地使用、人才引进、技术改造和创新、财政税收等方面，结合当地产业和企业发展的实际，制定有关的鼓励扶持政策，降低企业转型升级的成本和风险，稳步推进企业转型升级。从企业自身层面，应充分认识转型升级的必要性和意义，研究企业转型升级的影响因素和客观规律，了解企业转型升级的重点和难点，明确企业转型升级的发展方向、路径和具体方案措施，使企业转型升级有的放矢，取得实效。

（三）加大职业教育投入力度，加快技术技能型人才培养

产业升级要求劳动力资源素质能力同步升级。江苏用工短缺主要表现为“用工的技能短缺”。尽管江苏的职业教育走在全国的前列，但是仍难以跟上经济社会发展的需要，技术技能岗位“求大于供”普遍存在。因此，只有加大职业教育投入，加快技术技能型人才培养，才能有效缓解江苏产业升级过程中技术人才短缺的压力，加快产业结构升级，促进江苏经济的健康持续发展。

第一，政府应加大对职业教育的资金投入和政策支持，特别是结合苏南、苏中和苏北社会经济发展的实际，追踪并预测市场紧缺人才，在职业教育资金投入和政策上有所不同。例如，苏北地区经济发展相对落后，职业教育基础资源（如师资、实训设施等）相对薄弱，因此，应加大对其的建设；此外充分利用苏南地区职业教育基础能力强的优势，开展南北职业教育合作，实现在师资队伍、实验实训、实习基地等教育资源建设上互融共享。

第二，创新校企合作体制机制，真正实现校企对接，融合发展，共同培养技术技能型人才。尽管校企合作喊了多年，无论国家还是地方都出台了相关校企合作的文件，但是囿于现行体制机制难以突破，所以真正意义上的校企合作“专业共建、人才共育、过程共管”难以实现。江苏在职业教育方面有很多创新之举，建议在校企合作体制机制上进行创新和突破：首先，成立由教育、人社、财政、税收等部门参加的省级职业教育工作小组，研究制定鼓励和支持校企合作的政策和制度，为“人才共育共管的校企合作”提供有力的政策保障。其次，研究制定企业专业技术人员及管理人员进入职业院校后，在教师资格认定、职称评审以及人员编制等方面的扶持政策，降低企业专业人才进入职业院校执教的成本，吸引更多的企业专家和人才投身职业教育行列。再次，建立校企合作、产教融合的技术技能型人才培养示范基地，实行开放式办学，实现技术技能型人才培养的集约化，以点带面推动全省职业教育改革，提高人才培养质量和水平，为江苏产业升级提供强有力的人力支撑。

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［3］Cai Fang，Meiyan Wang. A Counterfactual Analysis on Unlimited Surplus Labor in Rural China［J］. China & World Economy，2008，16（1）：51-65.

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［7］苏剑，盛磊. 刘易斯拐点、大学生就业难和“民工荒”问题研究［J］. 广东商学院学报，2010（3）：4-8.

［8］王庆华. 基于“刘易斯拐点”的“用工荒”与大学生就业难问题研究［J］. 改革与战略，2012（5）：198-201.

［9］江苏省统计局. 当前企业用工需求情况问卷调查报告［EB/OL］.（2011-07-20）［2015-07-17］. http：//www.jssb.gov.cn/jstj/fxxx/tjfx/201107/t20110720_115774.htm.

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［11］江苏省劳动就业管理中心. 2014年第1 季度江苏省公共就业服务机构市场供求状况分析报告［EB/OL］.（2014-05-19）［2015-07-17］. http：//lm.jshrss.gov.cn/sy2010/main/scgqfx/201405/t20140519_134793.html.

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［13］孔伟杰.制造业企业转型升级影响因素研究——基于浙江省制造业企业大样本问卷调查的实证研究［J］.管理世界，2012（9）：120-131.

［14］Poon T S C. Beyond the Global Production Networks：A Case of Further Upgrading of Taiwan′s Information Technology Industry［J］. International Journal of Technology and Globalization，2004（11）：130-144.