冲突与治理：协商民主理论的实证维度辨析

赵银亮

〔摘要〕协商民主既是一种理想价值目标，又是一种现实制度安排，在各领域各层次都有实践和经验支撑。协商民主为人类探索民主提供了新的思考路径。近年来，关于协商民主的理论与实证研究都取得了一定成果。但围绕协商民主的内涵及建设路径，尤其是协商民主各要素之间的相关性、协商民主的结构等议题，仍需要深入研究。本文拟结合实践条件、治理结构，从实证研究的多重维度对协商民主进行分析和考察。

〔关键词〕协商民主；治理结构；协商要素；实证维度

〔中图分类号〕D627 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）06-0078-06

一、学术回顾与研究缘起

习近平在十八届三中全会上指出，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治路线领域的重要体现。从本质和功能来说，协商民主是国家治理体系的重要内容与具体体现。

无论是传统民主范式的复兴，还是当作民主传统的超越和创新，协商民主理论都表达了人民对民主发展的积极追寻。从其核心价值和运作规程等层面的规范研究，到其实践领域的现实景观，都承载着人们难以幻灭的期许。从理论上说，协商民主能够增加决策的合法性与合理性，促进公民有序政治参与，有效化解多元冲突与分歧。协商民主的理论研究近年来取得进展，但与此相关的实证研究则略显匮乏。有关协商民主的实证研究需要基于理论研究的既有成果，并系统地指向协商民主理论中的核心问题。〔1〕理论研究与实证分析的有机结合，有助于解决实践和决策中的关键问题，其中包括协商民主整体结构与各要素的关系等。

何谓协商民主理论的核心，何谓公众及其民意代表的合理诉求？对于这些基础性的理论问题，有学者指出，协商民主即公众及其代表通过多种途径提出、表达其主张，并基于广泛、平等的互动和参与进程，实现其合理诉求。①关于协商民主理论的思考涉及的议题甚为广泛，诸如合理诉求的界定、程序的标准、如何实现政策目标的广泛共识等。围绕上述问题学界观点纷呈，但多数研究并不认同仅仅基于权力或利益而提出的政治民主概念。

协商民主在实证研究维度方面需要进一步完善。〔2〕现有的理论研究尚未与实证探索有机关联，〔3〕实证研究取得的成果仍存在许多不足。其中原因是多方面的，但其运行环境和内部结构的完善程度等，都影响着协商民主的运行效果。而科学的实证研究方法，旨在探索在何种条件下协商民主是有效的，思考哪些不利条件会影响协商民主的功能。现实实践中的某些条件受到地方或者国家层面的立法措施和政治行为影响；有些条件（如资源的不平等）则可能是特定的社会和经济结构的产物。此外，也有部分条件（如公民诉求的多元化）可能是民主制度的本质特征。遵循实证研究的思路有助于解决协商民主的核心问题，即实施的可行性问题。

二、协商民主的构成要素

对协商民主的实证研究，通常从协商的内涵以及可能产生的结果入手。不同类型和层面的协商民主，在特定的实践条件下将产生不同的结果。研究表明，“在平等、包容、透明的条件下实施协商民主是一个交流的过程，这种交流过程有其重要的政策效果：协商可以将个人喜好转化成为符合社会善治的决策。”〔4〕对协商民主实践的考察，有助于理解协商民主的价值，有利于完善协商民主的内涵。

完善的协商民主理论和实践，需要满足三个要素的需求：其一，对协商民主的内涵进行清晰的界定；其二，对协商民主的评估拟定科学的标准；其三，对协商民主的运行环境进行实证研究。协商民主的价值能够在具体的协商实践中得以体现。协商民主强调平等：如果一场讨论由其中一讨论方完全支配，那么讨论就不能称之为协商；如果一场讨论的背景条件更接近平等，相应地，这场讨论的各方就可能是平等的。上述因素的相互作用是协商民主内在属性所揭示的，它反映了协商民主的自我修正之特点：平等环境下可以实现更平等的协商，反过来，更平等的协商也能够推动形成更为平等的协商环境。当然，这一动态的过程也能起到相反的作用，随着政策环境的变化，也可能导致协商民主发生变异。鉴于上述彼此依赖或独立的变量间相互作用而产生混乱的潜在可能性，当前的研究，迫切需要通过对协商民主诸要素的不同维度加以分析，进而揭示协商民主结构中不同要素和层次的功能。

（一）协商民主的内涵及其标准

明确和限制概念的范围是分析协商民主理论的一个重要步骤，概念的选择决定实证调查研究的范围，并规范当前理论研究的意义。如果对协商民主的界定过于宽泛，将导致有关协商理论的研究出现诸多“不确定性”。〔5〕有观点认为，“日常交流”以及其它形式的政治讨论，有助于提升公民的政治觉悟，推动政治决策的能力发展，从而创造协商民主的主体条件。〔6〕学界普遍强调，应把影响决策的协商从一般政治讨论中区分出来，这样才能对各种政治实践之间的关系进行系统分析。强调这种区别，并不意味着其它形式的政治讨论比协商民主更缺乏价值。正如下文对协商民主结构问题的讨论一样，我们需要认识到，除了政治协商之外，协商民主还包括多种形式的政治互动。如果把其它多种形式的政治互动看成是民主进程的一部分，而不是将其看作是民主协商本身包含的内涵，那么，就可以更清晰地触及协商民主理论的核心目标。

把握协商民主理论的显著特征（即协商民主理论的核心），可以更好地避免形成关于协商民主理论较为宽泛的概念，也使得我们的研究重点指向直接关系协商民主理论的根本问题，突出对协商民主实践特性的研究议题，譬如，在协商各方有明显政策分歧的情况下，如何形成合理合法的集体决策？而协商民主的两个重要方面，即协商中产生的分歧和最终决策之形成，都体现着协商民主的环境特征。如果说，协商民主的合法性维度则规范了协商民主的过程，那么，在如此环境下形成的集体决策可以形成道义上的约束力。因此，如何界定协商民主的内涵，构成了衡量协商民主质量的关键要素。

协商民主的实证研究表明，迄今为止，大部分研究得出的结论都是基于小范围的政治讨论或者实验假设而得出的。〔7〕研究揭示，在不同的政策环境和运行条件下，协商民主的实践结果有着明显的差异，这些差异并不总是有利于协商。因此，我们也需要深入研究协商民主的参与者的观点是如何形成的。最新研究指出，针对不同议题的讨论和互动，有助于保护普通公民免受政治精英的操控。协商民主的参与者在持不同观点的群体中讨论政治议题，不大容易受到精英模式的影响。而最终达成集体决议的整个民主过程也包括多个阶段和内容。〔8〕上述观点和思想都与协商理论紧密相关，值得深入研究。

关于决策的合法性研究，也是厘清协商民主概念的关键环节。鉴于集体决策可能会产生分歧，协商民主提供的解决思路，即是着力探寻协商民主的合法性问题。合法性的标准不仅仅只是根据经验得出的。法律文本要满足其合法性，但是要求公民参与法律的整个制定过程，以使得法律的制定对每一个公民都平等。〔9〕尽管协商民主的不同研究者对冗长的论证过程有着观念的分歧，但大都倾向于尊重协商民主合法性的基本特点，即：体现公益精神、彼此相互尊重、相互协调、平等参与等。

公益精神可以在达成集体决议时保证共同的善。更广泛地说，研究者的焦点不应在于协商的意图，而在于协商民主的机构职能设定方面多下功夫。因此，实证研究不需要制定一个检验诉求的真诚度和真实性的独立实验。〔10〕除了公益精神，论证合法性的过程及各个环节必须尊重协商参与者及其观点，在互动与辩论的过程中，协商参与者针对议题提出自己的论点（这些论点能为相关受众所知悉），并积极而有效地回应不同论点。而平等参与，则希冀任何个人或团体在协商过程中拥有绝对优势。

（二）协商民主的评估标准

协商民主的评估标准为公众提供了判断协商民主质量的基础。对协商民主实践的评估标准隐含在日常的政治实践中。作为评估标准，协商民主的指向是积极的合作，这不仅能够避免妨碍合作的观念分歧，而且也能够同时体现概念性标准的要求，这就是协商理论家们所称的“经济的道德分歧”。在这个过程之中，公众寻求最大限度地减少反对立场的政策动因，并尝试在相关政策中体现共识。这个标准可能难以实施，但是有研究通过实证方法来识别和考量“建设性的政治”或“协商互惠”，这些研究旨在发现更多有效协商的途径。

关于平等参与的评价标准，学界尚未给出科学而统一的界定。对于协商过程中哪些方面的平等是最重要的，或者什么样的平等与协商民主有着紧密的关联这样的议题，学界的意见并不一致。但是，目前的研究认同如下观点：越是受到不平等的经济资源和社会地位的影响，协商民主的过程就越是缺乏平等。〔11〕个中原因相对清晰，即协商民主是建立在互惠的道德原则的基础上的，而相互尊重的原则要求平等对待每一个公民，即使他们所拥有的权力不平等。平等参与的标准既适用于成员在协商机构中的分布状况，也适用于协商本身的参与模式。例如，机会均等、随机选择、比例代表制、代表性抽样、平等的时间安排等，都是协商民主中评估平等的标准。

虽然，上述评估标准（及相应的准则）对于卓有成效的实证分析来说过于复杂，然而，部分相近的、相对复杂的研究方法已经被一些政治学家采用，并催生了富有启发性的研究成果。斯特纳（Steiner）曾系统地对协商民主的评估标准进行了研究。通过较为全面地考察学界所谈到的协商民主要素，斯特纳设定了“话语质量指数”这一量化研究概念，以此对协商民主理论中所蕴含的多项原则进行编码分类，这些原则包括：协商过程中互动和讨论的层次（原因、结果、以及他们之间的联系）、协商民主讨论的内容（共同利益与集团利益的对抗），协商过程中对弱势群体的尊重（同情心）、对他人的观点的尊重（考虑意见相反方的建议或观点）、对不同意见的尊重（积极地回应对手的反驳）和积极的政策建议等（提出备选方案或者调停建议）。〔12〕上述类别可以成为衡量协商民主层次和内容的标准。斯特纳通过对上述标准的评估发现，协商民主各要素合计所得分数越高，协商的实践效果越明显。而在协商过程中，有关“尊重”的三个维度（即：对弱势群体的尊重、对他人的观点的尊重和对不同意见的尊重），则是对协商民主平等原则的全面诠释。

同时也需注意到，实证研究者的一个潜在危险在于，可能会把类似于规范研究的标准与实证研究相混淆。合法性的规范概念与实证的合法性是不同的，后者有时被称为合理感（如一项政策被接受，可能仅仅是因为公民对政府的认同或信任），而一项符合规范合法性的政策可能不满足实证合法性。相反地，一项不符合规范合法性的决策，则可能仍被视作是合法的。这些可能性需要作为潜在冲突的例子进行探讨。如果应用评估标准无法分辨规范合法性和实证合法性，那么这类探讨就无法有效展开。

此外，另一类标准则是对协商成果的评估。这类评估是与衡量个人影响的评估标准相混合的产物。团体内部对政治认知的变化程度，可以在对个人影响的评估中得到解释和分析。对于某些特定的问题，实证研究有助于评估其协商成果的大小。〔13〕

然而，一些用于评估协商成果的标准如果要应用于实证研究，需要较为谨慎地进行。使用这些标准最直接的目的是为了达成共识。〔14〕评估标准存在的问题是与规范性和实证性紧密相关的。首先，在协商理论的研究中，尚未对协商目的达成共识。其次，凭借经验区分政策共识和政策妥协是相当困难的。有证据表明，通过对某议题的讨论可能会改变人们的思想，或许会彻底扭转一方的观点，但由于这种转变是潜移默化并具有一定延迟性的，所以很难被察觉到。当人们的观点发生改变时，他们倾向于将这种观点的转变描述成是对决议的妥协。而实证的证据有利于评估协商者的观点在何种程度上发生了转变，但实证研究的目的不仅仅是为了判定协商最终是否达成了共识。

同样，实证研究无法准确地设定决策公正性的评估标准。在现实政治环境中，通过对协商民主是否能够达成公正决议的能力进行系统研究，尚未清晰地厘清协商民主的质量和平等决策之间存在着怎样的相关性。协商民主的决策最终是由大多数人的预先偏好所决定的。这就表明，权力的分配比高质量的辩论与互动有更大的影响力。协商民主理论的研究者认同公正本身应该成为协商的一个议题，但由此也将产生内在性规范的问题。评估协商进程的标准是受到进程本身影响的，在何种情况下，怎样的公正原则可以被采纳？在特定情况下，公正原则应该怎样理解？这些问题都受到协商进程的影响。

三、协商民主的冲突与治理结构

协商民主的成功实践取决于多方面因素，衡量协商民主的实践是否成功也存在着不同的标准体系。当下，至少存在着两种不同的评价体系：一是结合不同评估标准而展开的综合评价体系；二是独立的单向度评估体系。不同的研究方法和评估体系都有其自身的实践环境和条件。从西方学界研究来看，穆兹（Mutz）提出的“中层分类理论”（middle-range theory）具有一定的代表性，但其研究方法过于强调对单个案例及特殊条件下协商民主的结构分析，却忽略了对协商民主结构的整体考察和比较研究。〔15〕

协商民主的可行性实践条件的范围较为广泛。而协商民主实证研究的主要挑战，即是要明确哪些实践条件是值得关注的。仅仅考察政治体制和文化传统两方面的要素，即可明晰实证研究面临的严峻挑战。为此，需要重点考虑协商民主实践的平等性条件。该条件涉及资源的平等、协商民主参与者的地位和权力等方面的平等。对于理论研究者来说，协商民主的关键环节，即是在协商民主的实践中减少不公正存在。协商政治可以为弱势群体提供一个较为公平的竞争环境。与有竞争力的或其他形式的政治利益集团相比，协商民主与社会现存的权力分配之间没有较为密切的关联性。

美国学者查姆博斯（Chambers）认为，关于公正问题的研究要采取更为细致的方法。在他看来，可以通过实证研究的方法，区分公开协商对公众产生的不同方面和层次的影响。其研究表明，公开而透明的协商能够提升协商民主的合理性，能够为自己的观点辩护，能够尊重对方的观点；可以体现协商民主的普遍性，呼吁共同的善，或是共同利益；也可以凸显公众参与的理性。〔16〕

总体来看，协商民主的理论研究得出许多值得思考的结论，如体制条件的变化对协商民主的不同层面会产生不同的影响；文化环境对于协商民主的实践也具有重要意义。但是协商民主的研究者近年才开始关注下列问题，即通过磋商实现价值观和文化认同，对于协商民主的实践有何重大影响。研究指出，在族群分裂的社会中协商是不可能存在的，因为各方对于如何处理根本的分歧存在较大的文化差异。

可以说，未来协商民主的实践也将遭遇诸多方面的挑战。协商民主理论中不同价值观之间的矛盾，揭示了协商民主无法实现预期目标的可能性。通常情况下，协商民主参与者内在的矛盾与协商民主结构本身的矛盾并存。协商民主的理论研究表明，政治精英的协商理论与公众的参与式决策之间也存在结构方面的矛盾和挑战。某种程度上，在诸多形式的政治活动中，公众通过多种多样的政治参与活动，极大地丰富了协商民主的内涵。

有关参与理论的研究非本文之重点，在此不作赘述。与协商民主的实证研究一样，通过实证的方面研究政治参与也面临相似的挑战。有评论家认为泛泛地谈论政治参与是无益的，他们相信大多数公众并非积极参与政治。这种对参与理论的批评与上文提到的对协商民主的批评一样，未能把握问题的根本。我们可以考察穆兹对协商民主的一项最新研究，其通过美国政治网络的运行来研究协商民主的阻碍因素。该研究的可贵之处在于提出了“选择性参与协商”理论，该理论是将“大量变量概念整合进一个概念”。其研究方法是把它分解为若干观念，把焦点集中在一个特殊的、必不可少的协商准则，即通过政治对话对不同政治观点进行驳斥。这种互动与交流构成了其所强调的多元政治网络，这种政治网络满足了一项评价协商民主质量的关键标准。穆兹认为，该情形下的协商民主提供了部分理论家所期望实现的理想目标：更为宽容地对待合法的不同意见，对政治对手给予更多的同情。然而这些协商目标需要结合公众更为积极的参与才能实现。

客观而言，上述观点所体现的协商民主实践中的冲突与矛盾，只是协商民主理论中需要实证的众多冲突中的一个，多数矛盾和冲突都隐含在先前关于协商民主要素的讨论中。根据最近对制度条件的研究，共识体制（大联盟、多党结构、否决权）往往比竞争体制更能产生良好的协商，但其代价是缺乏更高的政策透明度，也缺乏对官员的问责。“如果协商民主的目的是为了达成相互尊重的协商，那么参与者之间的关系将更为融洽，而机构应该更为精简，也应朝着理性讨论与反思的方向发展”。〔17〕

大部分对协商民主的实证研究，要么侧重对协商的单个阶段的研究，例如对单次小组讨论的思考；要么侧重对同一个组群，或者同一类型机构一系列讨论的研究，无法对不同类型政治体制中的协商民主数据进行分类，这就使得对整个协商结构的各个方面进行分类研究十分困难。然而，协商民主理论的研究内容涉及整个民主进程，也涉及民主进程的不同阶段。协商民主理论研究不是“以偏概全”，也不是“统一模式”。大部分协商理论家承认协商民主在整个活动进程的不同阶段会以不同形式呈现，也承认协商民主只是众多的理想决策制定模式之一。协商民主不仅仅是多次协商活动的总和。协商民主理论为利益集团的谈判和政治抗议等活动提供了空间。

协商民主究竟在整个民主发展进程中占有怎样的地位，是需要正视的关键问题。这一问题尚未引起实证研究以及规范性研究的足够重视。无疑，当前的研究需要在协商民主的合法性问题，以及如何发展更广泛的协商民主体系等问题上开拓创新，需要更为系统化地思考结构问题在协商民主中的作用。运用穆兹的中层民主理论来研究协商的结构是可行的，但这只在将协商和民主进程看成一个整体的情况下才是可行的。上述方面的研究不能与“宏观理论”相混淆，“宏观理论”只是尽量保证它的研究与政治学、政治理论的核心问题——政治体系的表现相关。这就意味着，我们需要在研究政治力量相互作用的同时，还要探索这些作用与不同政治机构之间的联系，这就需要加强分析协商民主与其它政治决策模式之间的联系。

简言之，下列几种研究结构问题的途径值得借鉴：第一种途径是分配式协商。〔18〕针对不同的协商民主任务制定不同的制度规范，不同类别的政治协商也将由不同的标准来衡量。分配式协商能更好地促进行为体间的相互尊重，继而维护公共利益。分配式协商认为，并非所有的制度都有助于促进协商民主，这就要求对每一项制度的比较优势做进一步研究。分配式协商方法也有其不足之处，譬如，协商民主所要实现的各项职能并不能在实践中保持独立，而如何将分散的职能整合成一个连贯的体系，仍是协商民主规范理论和实证研究所面临的艰巨挑战。

第二种途径是权力分散型协商，这种途径有助于保持协商民主实践的完整性，从而避免了第一种途径存在的问题。权力分散型协商主张在不同的机构中创建完整的协商过程，而不是对不同的协商民主目标制定不同的制度规范。其所分散的是协商民主的参与者，而不是协商民主的整体进程。该途径得以广泛运用，其中较为成功的典型案例是巴西的“阿雷格里港参与式预案”。但这种途径存在的问题也是明显的：只侧重于处理当地的问题和需求，不鼓励公民考虑整个城市更高层次的发展和长期发展。其最终形成的方案是由多次协商集合而成的，协商民主在这之中只起到辅助作用。如果这种方法是可行的，那么其持者需要找到更有效的方法鼓励这样的协商能够涵盖更多方面的问题，并将分散的机构整合到中央层面政治体制的协商进程中。

第三种途径是反复性协商，该途径解决了如何实现协商民主资源和参与者整合的问题。这种途径也充分体现了协商民主重要的特征之一，即在协商实践的过程中不断提升自我纠正的能力。〔19〕反复协商的过程通常情况下是这样的：一个政治团体，通过协商或是其它方式向决策机构提出一项政策建议，相关决策的机构反馈经过修正的方案，并在其最终制定前提交决策机构作进一步审议。这种循环可能会重复多次，在这期间也可能涉及到其它相关机构。通过反复协商降低协商成本。20世纪90年代初，美国俄勒冈州关于建立卫生保健制度的优先商讨过程，被认为是反复性协商的一个典型案例。

虽然，上述途径为我们思考协商民主实践中的冲突和挑战提供了思路，但其中仍然存在问题。例如，如何将专业知识和技术管理的需要运用到协商民主中？反复协商较适用于哪些议题？相关团体和机构在推动协商民主的进程中扮演怎样的角色？反复协商的最佳理由是什么？在协商民主结构中，各机构（这些机构包括专门的协商机构、也包括其它形式的决策机构）之间保持怎样的关系才是相对有效、相对合理的？这些问题都有待进一步研究。如果说，上述途径都有助于解决协商民主的结构性问题的话，那么，从实践来看，最合适的选择无疑是综合型协商。

四、结语

从实践层面进行研究，“广泛”、“多层”已成为我国协商民主的现实结构，在这个现实结构下，如何在更广领域、更多层次实现协商民主的精致化、制度化发展，是本文研究的逻辑重点和实践主旨。从实证研究的维度分析，协商民主已从政治协商拓展到国家治理和社会治理的各个层面、各个领域，这也凸显推进协商民主广泛多层制度化发展的重大战略任务。

协商民主是国家治理现代化的应有之义。推进国家治理体系和治理能力现代化有多方面的内容，其中一个重要途径，就是全面深入推进协商民主。〔20〕一方面，需要加强协商民主理论研究，不断丰富和发展社会主义协商民主理论体系；另一方面，在实践中，着力构建程序合理、环节完整的协商民主体系，为发展中国社会主义民主政治注入新的活力。〔21〕

对于协商民主的理论研究和实证研究维度需要进一步有机结合。尽管在研究方法和路径方面存在分歧，但这有助于进一步探索我国协商民主的实践模式，进一步丰富和完善我国协商民主的渠道和程序。

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〔20〕 叶小文，等.从国家治理与政协功能看协商民主〔N〕.光明日报，2014-09-21.

〔21〕 中共中央印发.关于加强社会主义协商民主建设的意见〔DB/OL〕.中国政府网，2015-02-09.