德国非营利组织参与提供公共服务的经验和启示

德国非营利组织参与提供公共服务的经验和启示

一、德国公共服务体系

早在19世纪，德国的工业化浪潮催生大量的产业工人由农村迁移到城市。如何照顾这些工人成为当时德国社会面临的重要问题，也正是这一问题促使德国建立了覆盖全国，涵盖医疗、养老、伤残、幼婴及青少年教育五方面的公共服务体系。服务的主要提供者包括非营利组织、商业、地方政府。非营利组织在大部分社会服务中起主导作用，除医疗服务外，非营利组织所提供的服务占服务总量的60%以上。商业提供的服务居于第二位。德国地方政府虽然也会参与提供一些公共服务，但主要是以监管者的角色来保障居民获得平等的享受资格和服务标准。

二、德国非营利组织参与提供公共服务的具体做法

非营利组织在德国提供公共服务过程中起到了非常重要的作用。在德国，大约有150万人参与非营利组织中提供各类公共服务。

1. 组织背景和组织形式。德国在联邦层面早就建立了用于协调全国公共服务领域非营利组织的六个伞形组织。这些伞形组织主要起源于政治团体、社会运动以及宗教群体等。在这六个伞形组织中，三个宗教性质的组织和一个政治类组织主要通过其共同意识形态团结起来，与其自身的宗教组织或党派组织紧密相连。而红十字会和福利均等化协会并非以意识形态为基础而存在。福利均等化协会整合了很多起源于各地的众多非营利组织。他们并非完全按照严格的政治和宗教逻辑来开展服务，而更为强调提供公共服务的效率。组织间定期分享提供服务过程中所积累的经验、共享服务中取得的专业和法律创新信息。

2. 经费来源。联邦政府仅提供公共服务经费的基础部分，其他经费主要来源于地方税收和转移支付，同时还有捐助、基金会或者会员费等。

为避免各地之间产生太大的服务差异，德国联邦法律（宪法和行政法）采取措施确保地方政府能够实施平等的生存条件，主要涵盖基本公共服务，如婴幼教育和养老等社会服务、公路铁路等基础设施、工作机会、生态与文化设施。德国宪法第106章也明确规定预留一定的资金用于政府间再分配。这种再分配不仅在中央政府和地方政府间展开，也涵盖地方政府之间的横向再分配。在横向再分配中，德国的财政均等化转移支付政策考虑了各州和各地方政府税收和经济发展水平的差异，通过地方政府间横向的财政转移支付来确保各地都有足够的财力提供基本公共服务。

除了财政上的转移支付之外，各地方政府的行政首长和地方议长通过一些遵照私法注册的协会来交流成功经验。同时这些由地方结成的联盟也会与联邦政府进行协商，促使联邦政府为地方公共服务提供更多的资金。

3. 委托、监管与质量控制。德国为非营利组织参与提供公共服务设定了准入条件和标准。德国的社会法典对非营利组织参与提供公共服务做了四点规定：一是具备提供相关社会服务的必要能力和设施；二是确保资金的使用效率；三是拥有当地政府所不具备的资金或技术资产；四是确保所提供的公共服务符合德国宪法准则。

这些法律条款在很长时间内为地方政府委托非营利组织提供公共服务提供了服务标准和服务效率上的指导意见。当前广泛应用的措施主要包括：地方政府对非营利机构的服务资质认定；合同中有明确条款对服务质量作出规定；服务机构的自我监督等。

4. 雇佣与教育培训。社会服务在社会保障体系中属于劳动密集型。这些服务的提供者主要是全职和兼职专业人员。德国大约有5百万志愿者（约占德国志愿者总数的10%）从事与此相关的服务。所有全职和兼职的从业人员需要在取得资质后才能参与提供相关服务。不具备资质的员工只能通过协助有资质的员工来开展业务。如果非营利组织雇佣未经培训的员工提供公共服务，一经发现，员工的上级主管将会为此承担责任。

三、德国非营利机构参与提供公共服务的变革

德国养老机构改革始于上世纪80年代，那时德国劳动力市场结构发生很大变化。服务行业的兴起为整个社会提供了大量的就业岗位；女性地位提高，以往从事私人护理服务的女性开始转向其他行业；整个德国社会趋于老龄化，对养老服务的需求不断增加。从90年代中期开始，政府的改革目标集中在解决养老资金短缺、提高从业人员工作积极性，或者将养老责任转移到家庭成员身上，主要措施包括：1. 推出长期护理保险和鼓励家庭和老人参与解决政府养老资金短缺问题；2. 加强多方对养老服务的监督，鼓励各利益相关人员监督养老服务质量；3. 细化服务标准，同时提高护工最低工资标准。养老机构法对养老机构从业人员、养老院房间和床位标准作了具体规定。

四、德国非营利组织参与提供公共服务对我国的启示

对德国的公共服务体系分析表明，大量的公共服务已经委托给非营利组织来提供。从我国情况看，公共服务体系还未实现全覆盖，且发展水平和服务质量都较低。政府向市场和社会购买服务，是未来的总体趋势，有利于促进社会组织自身的健康发展。德国非营利组织参与提供公共服务的经验和教训，可以为我国公共服务和社会组织发展提供重要的参考借鉴。

第一，政府和非营利组织的合理分工和有效合作，既可以保障制度的公平性和统一性，又可以提高公共服务的效率和质量

政府和非营利组织都是公共服务的提供主体，但两者的能力和擅长领域有差别，合理的分工合作可以促进公共服务的效率，提高公共服务质量。从德国经验看，政府和非营利组织之间形成了比较合理的分工合作体系，既保障了公共服务的统一性和公平性，也提高了公共服务的效率和质量。

一方面，政府在公共服务中的主要职责是资金筹集、标准制定、质量监管等。政府建立统一的基础性的制度框架，保证公共服务体系的统一性和公平性。政府间的财政转移支付制度，也为各地提供均等化的公共服务提供了资金保障。德国政府的这些经验，为我国解决区域间因经济和社会发展不平衡而无法提供均等化的公共服务的问题提供了一种解决思路。即，建立公平统一的公共服务制度框架，同时通过地区间的财政转移支付在财力上保证全国公众享受均等化的基本公共服务。

另一方面，非营利组织在公共服务的具体执行方面发挥了较大作用。鼓励非营利组织参与公共服务，不仅可以充分利用社会资源，缓解政府在公共服务方面的财政压力，还可以缩小政府规模，同时把社会风险分散化和社会化，减轻政府压力。另外，这种模式可以发挥非营利组织的资源优势。非营利组织的组织机制更加灵活，专业化能力更强，对地方情况更了解，对服务对象的反应也更及时。充分发挥非营利组织在提供公共服务方面的优势，可以提高公共服务的质量和效率，同时促进非营利组织自身的发展。

第二，建立与国情相符合，与历史传统相适应的非营利组织参与模式

德国之所以会有非营利组织的广泛参与来提供公共服务有其深厚的历史渊源。德国社会和政府倡导一种自治性准则，政府在公共事务中主要起辅助作用，提供制度框架来鼓励社会参与。德国的这种自治体系是根据其国情建立起来的，比如其社会中长期存在的公会、宗教组织等仍在提供公共服务中充当重要角色。德国非营利组织参与公共服务的方式，既符合其国情特点和历史传统，也充分保留并发挥了社会原有的各种资源。

从这种意义上来说，中国的社会情境与社会结构与德国差别较大。相对于德国的国情，中国的历史传统更加悠久，社会资源更加丰富，如传统社会强调的亲属关系、宗族、老乡关系、单位等。中国的非营利组织参与公共服务，要立足于本国国情，充分发挥社会原有的各种资源，同时借鉴和吸收西方国家的经验做法。如在养老服务方面，德国也鼓励亲属广泛参与来照顾老人。从这个角度上说，中国更易于发挥子女照顾老人的亲情优势。同时，德国通过长期护理保险为这些照顾老人的子女提供一定经济保障的做法，在一定程度上缓解了子女因照顾老人而无法获得经济收入的尴尬，值得学习和借鉴。

第三，培育伞形组织，促进非营利组织规范健康发展

非营利组织数量众多，类型复杂。如何进行整合和规范，是各国遇到的普遍难题。德国建立和发展伞形组织的经验，可以为我国的非营利组织发展提供重要借鉴。我国的非营利组织发展时间短，速度快，组织类型复杂，管理手段滞后。探索创新非营利组织的管理模式，建立和培育伞形组织，是促进非营利组织健康规范发展的重要途径。一方面，我国现有的非营利组织类型中，本来存在部分规模较大、结构体系比较完整的组织，如人民团体、行业协会等，可以充分利用这些组织，扶持和培育其成为伞形组织，并发挥其对其他非营利组织的整合、规范、引导等作用，促进并实现非营利组织的自我管理、自我服务、自我监督。另一方面，建立和培育伞形组织，也可以为政府管理提供抓手，并为非营利组织参与政府的政策制定、开展与政府的协商对话等提供制度化、规范化的渠道。

（潘宇舟 吕孝礼 王雄军）