托住民生底线 兜底全面小康——黄冈部分县市社会救助工作的调查与思考

彭 军

托住民生底线 兜底全面小康
——黄冈部分县市社会救助工作的调查与思考

彭 军

2015年6月和7月，结合“三严三实”专题学习教育活动，笔者到分片联系的黄冈市所辖县（市、区）就民政政策落实情况进行督查调研，先后走访20余个乡镇、40余个村、近200户民政服务对象，对各地实施兜底保障的情况及服务对象的期望有了大致了解。

一、黄冈市困难群众基本生活得到有效保障

近年来，黄冈市以深化改革为动力，以做强“亲情服务、满意民政”服务品牌为主线，以法治化和标准化为抓手，社会救助政策得到较好落实，基本做到“应保尽保、应救尽救”。

（一）社会救助水平不断提升。

2014年，黄冈市政府出台了《关于调整我市城乡低保标准、五保供养标准的通知》，其中，黄州、团风、罗田三地城市低保标准统一调整为365元/月，其他县市区统一调整为345元/月；全市农村低保标准统一调整为2440元/年；全市五保集中供养标准统一调整为4900元/年、分散供养标准调整为3430元/年。城乡低保对象政策范围内住院医疗自付费用救助比例提高到60%。其中，武穴市将12类重特大疾病列为救助病种，年最高救助金额2万元。黄州区低保对象、重点优抚对象患重特大疾病的，救助比例提高到70%。英山县为所有五保对象统一购买了大病补充保险，确保了五保对象的政府兜底保障。

（二）社会救助管理更加规范。黄冈市政府出台了《黄冈市居民家庭经济状况核对办法（试行）》，明确了核对范围、内容及部门职责。市编办批复成立黄冈市居民家庭经济状况核对中心，核对工作经费纳入财政预算。积极开展低保专项清理活动，2014年全市清退35651户共54042人。农村福利院供养条件不断改善，其中，罗田县将农村福利院建设列入政府2014年“十件实事”之一，全县投入资金3000万元，对12所福利院进行了新改扩建。黄梅县、黄州区、麻城市、武穴市也出台了相关政策或具体措施。黄梅县按照1∶10比例招聘了130名农村福利院管理服务人员，并将农村福利院每年4万元工作经费列入财政预算。黄州区按每年4万元标准足额落实了农村福利院工作经费。麻城市出台了《关于进一步加强农村福利院建设的意见》，并通过财政预算一部分，临时救助列支一部分较好解决了供养经费不足的问题。武穴市将农村福利院人员工资、养老保险和每年3万元工作经费列入财政预算。

二、社会救助政策落实面临的困难和问题

黄冈市地处大别山区，也是革命老区、贫困地区，民政工作服务对象规模较大。通过调研发现，民政政策在执行落实尤其是社会救助政策落实方面存在一些突出问题，这些问题目前在全省既有其普遍性，也具有困难地区的代表性。

（一）社会救助实际水平仍然较低。一是城乡低保标准偏低。省民政厅要求，城乡低保标准占上年度城镇和农村居民人均生活消费支出的比例，应在30%和40%左右；城乡低保人均补助水平分别不低于当地城乡低保标准的65%和60%。2015年，红安、麻城、英山、罗田、黄州都达到了规定的城市低保标准，但仅有红安达到了规定的农村低保标准。在红安、英山、罗田、黄州四个县（市、区）中，仅有英山达到了规定的城市低保补助标准，仅有黄州达到了规定的农村低保补助标准。二是农村五保供养标准偏低。黄冈各县市今年的五保供养标准为：集中供养4900元/年、分散供养3430元/年。但由于没有稳定的财政预算保障，很多县市都是多种渠道凑起来的，只是变相到位。按照省人大常委会今年9月通过的《湖北省农村五保条例》规定，农村五保标准不得低于上年度农村居民人均消费支出的80%。红安、麻城、英山、罗田、黄州集中供养标准分别占当地上年度农村居民人均消费支出的102.32%、64.65%、68.28%、73.72%、80.33%，只有红安和黄州达到了规定标准。

（二）部分群众因大病支出生活困难。尽管黄冈各级党委政府高度重视社会救助工作，社会救助体系在不断完善，但仍有部分特殊困难人员（重病重残、无劳动能力、无收入）即便是将现有的救助政策用完用足，仍然不能很好地解决实际困难和基本生活保障。大部分受访者表示，在家庭未遇到重大意外事故和病残问题时，家庭基本生活能够保障；一旦家庭成员患有大病，那么整个家庭就会陷入赤贫状态，贫困家庭抗风险能力极差。对城乡低保、五保、低收入等困难群体而言，报销基本医疗保险和实行医疗救助后的费用仍然沉重。而且医疗救助中大部分门诊费用不能报销，尤其是慢性疾病或重大疾病等，门诊看病频繁，费用高，贫困家庭难以承担。

（三）低保“捆绑”与社会救助覆盖“盲区”并存。一方面，各种专项社会救助项目往往以是否享受低保为前提条件，如地方在界定教育救助、住房救助、医疗救助对象时，均以“低保对象”为准入条件。这样就形成了一种“有了低保什么都有，没有低保什么都没有”的现象，这就是社会救助的悬崖效应。由于低保对象实际享受的各种专项救助和优惠政策远大于低保金，使得居民千方百计获得低保身份，从而挤占了一部分真正需要低保的贫困家庭的利益。另一方面，由于制度设计的原因，仍有部分困难群体无法纳入现有的基本生活保障体系。保障“盲区”主要包括三类：一是事实无人抚养儿童，有父死母改嫁、父母失踪、服刑、吸毒、有精神病、重度残疾等多种情况。二是支出型贫困家庭，指人均收入超过低保标准，但因生活必需品支出超过家庭收入而生活困难的低保边缘家庭。三是人户分离的贫困家庭，指因户籍不在本地而无法享受当地政府救助的贫困家庭。实践中，绝大部分地方发放的临时救助只针对具有当地户籍的市民，外地户籍的常住人口难以享受到这一待遇。

（四）“群体保”现象比较突出。除武穴外，黄冈其他县（市、区）不同程度地存在为了经济社会发展或维护社会稳定，不经家庭经济状况核查、不经乡镇人民政府（街道办事处）组织评议、不经在申请人户籍所在的村（社区）公示，直接将移民、老上访户、拆迁户等特殊群体纳入低保范围的问题，损害了低保政策的严肃性和公正性，损害了困难群众的切身利益。

（五）最需集中供养的失能和半失能五保对象入院率低。一是患病老人住院护理费用没有渠道。五保对象多数年老体弱，经常需要住院治疗，福利院当前既无专业护理设备设施、又无专业护理人员。二是农村福利院护理人员严重不足。除罗田等个别县市外，大部分地方没有严格按照1∶10的比例为福利院配备工作、护理人员，很多情况下只有一至两名包括院长在内的管理人员及一至两名炊事员、工作人员等，日常服务很大程度需要依靠院民互助完成。三是农村福利院工作人员报酬普遍偏低。据了解，很多地方福利院院长工资多则1200元，少则1000至1100元，其他人员工资800元至1000元不等，且大多数没有列入财政预算。

（六）基层社会救助财政保障能力较差。黄冈市下辖的9个县级行政区中，5个是国家级贫困县、1个是省级贫困县，县级财政较弱。近年来，虽然黄冈各地经过不断努力，持续加大民政事业的投入力度，但与实际需求相比，总量仍然较少，在财政支出总盘子中所占比重较低。特别是在民政资金中占绝大比重的社会救助资金投入，由于各地始终未建立刚性的社会救助资金投入机制，社会救助资金投入与经济总量、可用财力规模和财政支出总增量之间缺乏内在关联，造成财政投入与社会救助事业发展需求之间差距仍较大。从调研情况看，各地社会救助资金投入普遍占GDP的1%左右，占本级财政投入的3%左右，而各地常年救助对象（不含灾民等）规模均在总人口的10%左右。由于经济社会发展水平不高，多数县（市、区）是吃饭财政，预算往往难以足额落实，如蕲春县，按照政策规定，每年民政配套资金应在7000万元以上，但蕲春是国家级扶贫开发重点县，县级难以负担。黄州区每年实际五保供养支出接近500万元，而省里每年下拨的农村五保供养补助一直保持在122万元。

（七）乡镇民政服务能力较弱。当前，民政工作范围拓展、任务加大与基层民政队伍力量薄弱矛盾极为突出，特别是在乡镇层面尤为严重。一是人手短缺。目前民政工作在乡镇主要由民政办负责，从调研走访的情况看，乡镇民政办往往只有民政办主任1名为公务员，其他一般最多只有两名左右公益性岗位人员，却承担着大量的救助对象审核和大额度的资金管理工作，常年处于超负荷运转状态，不但影响救助政策落实，更影响到对城乡低保对象的动态管理。特别是民政办的人员、工资福利都属乡镇管理，有时对县级民政部门布置的工作也存在不全力配合、应付了事等现象。二是能力匮乏。民政工作政策性极强，特别是近年来政策更新较快，业务内容增加，但相关的业务培训工作极为缺乏，直接影响了基层工作人员政策执行的精准度。加之民政办工作人员因工作需要频繁调动，影响工作的连续性。由于任务较重，基层民政工作人员的工作积极性和办事效率也不高，很多人不愿意从事民政工作。三是经费短缺。目前，中央及省级转移拨付资金基本上都是专项资金，使用途径和范围受限，监管严格，而列入县、乡本级财政预算的民政工作经费又十分有限，可以说是杯水车薪。基层普遍反映，由于缺少必要的工作经费，基层民政工作中最常见的入户调查工作，单就填表制表这一项费用，就难以承受。

三、完善托底性民生保障的政策建议

越是经济下行的时候，越是要关心困难群体。这既是全面小康社会建设的目标所在，又可为全面小康社会建设营造和谐稳定的社会环境。

（一）进一步完善社会救助制度政策体系。一是厘清社会救助和补缺型福利制度的目标定位。社会救助制度是为困难群众提供基本生活保障，其目标是“有救无类”，其主要依据是申请人的收入水平和财产状况。凡是基本生活遇到困难的群众，包括创业失败者都可以申请。补缺型福利制度是满足特定人群的特殊生活需求，其受益对象主要是生活困难的未成年人、老年人、重度残疾人和重病患者等，项目和标准主要依据受益对象确定。要全面推行“按标施保”，全面清理各类“群体保”，符合低保条件的全部纳入，不符合条件的特定群体，用其它的保障或福利制度政策解决他们的困难，杜绝把低保当作“万金油”，让低保回归制度本源。二是解除低保“捆绑”救助。全面推进“按标施保”，按“收入”标准确定救助对象，实行动态管理，建立有效的退出机制，做到“应退尽退”。剥除“捆绑”在低保上的各种救助政策。三是消除社会救助“盲区”。将事实无人抚养儿童纳入孤儿救助范围，将急难型贫困家庭和人户分离的贫困家庭纳入临时救助范围，将支出型贫困家庭纳入专项救助范围。四是完善临时救助的“兜底”作用。明确临时救助的对象范围，规范标准制定、申请审核审批程序，统一制度安排，强制实施。加强城乡低保、专项救助与临时救助的衔接。适当拓宽临时救助覆盖范围，将低收入群体和非本地户籍常住居民与外来务工人员都纳入临时救助范围。

（二）压实地方责任。社会救助关乎困难群体、特殊群体和优抚群体的根本利益，是党和政府兜底性的基本民生制度安排。压实地方责任是兜住底线的根本所在，应将社会救助等民政重点工作纳入地方政府考核体系，使社会救助真正成为政府责任，对民政政策、法规落实情况开展不定期督查，督促各地落实基层工作人员，尽快建立与财政投入同步增长的社会救助经费自然增长机制，足额预算配套资金和必要的工作经费。探索社会救助资金需求导向投入机制。努力破解不发达地区民政保障规模大与财力普遍有限的矛盾，探索建立社会救助资金需求导向投入分配机制。

（三）提升基层民政队伍素质。将培训重点放在基层，充分发挥市县民政部门的职能职责，采取以会代训、参观学习、经验交流、专题讲座等方式。采取系统内上下换岗交流的办法，并组织基层民政干部到与民政工作相关联的高等院校进行脱产学习，储备积累专业人才。探索基层民政干部管理体制改革，建议将乡镇（街道）民政办实行县级民政部门和乡镇（街道）政府“双重管理”，民政办主任由乡镇提名并征得县级民政部门同意后任免。通过实行双重管理，可以解决乡镇任用民政干部随意性、临时性、兼职化问题，有效避免乡镇政府因财政困难随意调动使用民政资金的问题。

（四）增强社会救助的发展功能。相比单纯的资金物质救助，心理治愈、社会功能的恢复与重建、权能的增加对救助对象的影响更大、更可持续。政府相关机构应树立“助人自助”的救助理念，加大培养救助对象的自主能力，通过社工介入的方式，帮助困难群众认清自己的问题，挖掘他们的潜能，实现社会救助政策救济和增能并重，提供资金与提供服务和机会并重，通过资金资助贫困者解决基本生活需要，通过服务帮助贫困者提升自身能力，通过机会帮助贫困者发展，有效地消除或减少贫困问题。

（作者系湖北省民政厅厅长）