基于政策引导的实验区可持续发展探讨——以广东省可持续发展实验区为例

刘 玲，崔 洁，张银玲，段依竺，邱 莹，彭向阳

(1.广东科学中心，广东 广州 510006;2.广东省技术经济研究发展中心，广东 广州 510070;3.华南理工大学，广东 广州 510641)

1980年，国际自然保护同盟发表的《世界自然保护大纲》中首次提出了“可持续发展”的概念，世界环境与发展委员会(WCED)于1987年发表的《我们共同的未来》报告中，正式使用了可持续发展的概念，并做出了比较系统的阐述，对经济社会发展产生了广泛的影响。［1］基于可持续发展的理念，在经济社会发展过程中，人们开始注重物质文明与精神文明的协调、人与自然的协调等方面的调节和过程控制作用，到20 世纪80年代我国政府尤其是经济发展部门开始关注区域可持续发展的理论与实践。我国建立最早的可持续发展实验区名称为经济社会综合发展实验区，这一称呼沿用到1994年才改为现在的可持续发展实验区。截至2013年，全国共有160个国家级可持续发展实验区，其中广东省国家级可持续发展实验区已发展为8个，数量位居全国前列。［2］

一、概 况

自1992年广东省在珠海市湾仔镇建立第一个可持续发展实验区以来，经过22年的不断发展，截至2013年，广东省共有省级可持续发展实验区32个(详见表1)，已建成国家级可持续发展实验区8个。从地域分布上看，粤东西北地区与珠三角地区“平分秋色”，各占总数的50%;其中，粤东地区有8个，占总数的25%，粤西地区有6个占18.75%，粤北地区有2个，占6.25%;从行政区域上看，分布地区涵盖10个县、10个镇、6个区、4个市和1个岛;从发展方向上看，32个实验区结合生态保护、资源合理开发利用和社会经济可持续发展的需要，分别向严格控制区、有限开发区和集约利用区三个方向功能发展，其中集约区有13个，占总数42%，有限开发区有15个，占48%，严格控制区有3个，占9.7%。［3］

从32个可持续发展实验区的情况来看，当前实验区的规划发展大体上分为县及中小城市型、城区型、城郊型、建制镇型四种发展方向，这四类实验区在实践城乡协调发展、区域的可持续发展和低碳排放社区的研究问题上各具特色，可以在细分规划和功能的基础上，作为一个新的研究方向进行深入的探索。这些具有示范作用的县、市、区、镇的可持续发展规划建设，可以通过中央和地方财政的投入，改善当地的人居环境、提升城镇信息化和城镇管理与服务水平、加强产业集群的技术集成应用、提高城镇现代化水平，等等。例如，2010年广东有11个镇被批准为省级城镇化试点镇，获得来自政府的直接支持经费220 万元，启动建设现代农业科技强县2个，例如阳江阳西县等5个县(市、区)被列入科技富民强县专项，获国家拨发经费775 万元。

表1 广东省32个可持续发展实验区情况一览表

二、存在问题分析

区域经济高速发展时期，短时间内必然会出现社会发展滞后于经济发展的现象，反过来影响经济的发展。而经济社会发展的影响程度，关键在于滞后期的时间长短。如果获得快速发展是以资源枯竭和环境恶化为代价，经济与其他方面的矛盾尖锐性会更加突出。经济发展与保护环境之间的矛盾，即使在建设多年的国家级可持续发展实验区也时有出现。［4］发展循环经济，产生经济、社会效益的时间较长，需要政府、企业、学界和公众的耐心。可持续发展实验区作为循环经济发展方式的一项重要载体，当前，各级可持续发展实验区在转变经济发展模式、调整经济结构、发展生态经济等方面取得了相应的成效。随着发展层次的深入，一些问题也逐步显现出来，并将成为制约可持续发展实验区进一步提升的主要障碍，这些问题主要有以下几个方面。

(一)管理者模式特征明显

一般认为，地方政府管理者的专业知识、经济观念和对所在部门的忠诚度对许多政府决策活动是至关重要的，因此区域经济发展的方式和定位受管理者的发展思路影响较大。可持续发展实验区的管理者模式特征尤其明显，在制定实验区发展规划的初期，管理者的思路以集体决策的方式干预实验区的建设，也就是说，地方政府决策者的思路模式直接影响可持续发展实验区的发展路径和方向。

一方面，由于可持续发展的衡量标准不仅仅是某一单项指标，而是立足于经济、社会、人口、资源和环境等多个方面的协调发展。然而，在可持续发展实验区的推进过程中，由于部分地方政府注重经济发展和强调GDP 的增加，甚至将经济发展指标作为年终考核部门业绩和官员业绩的重要指标，导致了实验区发展中协调性不足。在实际建设注重硬件建设，缺乏软件投入，且主要投入在环保工作方面，而在其他如社会事业、人文精神方面建设显得单薄;另一方面，一些实验区作为循环经济发展的承载区域，缺乏对其自身的可持续发展建设规划，对于如何组织与落实后期建设措施等方面的规划也相对空白。

(二)品牌建设意识薄弱

广东省的实验区建设有不少仍属于“被动”建设，由地方自愿申报后受理并组织评审，行政主管部门在品牌建设和推广方面的作用较为薄弱，对于实验区的建设缺乏“走出去”进行宣传和指导的主动性。一方面，各区域都在争相申报省级、国家级实验区，建设期缺乏实践中行之有效的成功模式和经验总结进行交流，申报成功后缺乏与示范性品牌实验区进行交流学习的机会，实验区之间缺少比较层次性，没有形成横向和纵向的交流的平台;另一方面，省内发展势头较好的实验区品牌建设意识不强，上升空间与动力不足。对区域内“绿色发展”能力较强的地区和产业，没有形成相对稳定的专业评估工作方式，对实验区制定长期步骤和目标缺乏指导，单纯以建设省级、国家级可持续发展实验区等为目标，没有着重关注品牌实验区的长期建设和宣传。

在当前大力发展“双转移”和转型升级战略的时期，如何在实现发达地区健康发展和欠发达地区的绿色发展的同时突出品牌特色，是当前需要进行准确定位的一项主要内容。

(三)考核评价体系缺失

从国内外可持续发展实验区建设的情况和进度对比，广东的实验区建设也没能够实现经济与社会的同步协调发展。从当前广东省现有实验区管理的现状来看，地方政府和科技部门对于可持续发展实验区“重申报，轻监督，缺考评”，缺乏实验区建成后的中期考评检查以及后期发展规划。按照管理办法，省级实验区建设期为6年，对省级实验区每年投入经费约为10 万元作为引导资助，一些本身GDP 不高的地区，申报实验区的目的是为了获得科技部门尤其是省级科技部门的投入，而对应的地方规划不足或者缺失，成为当前实验区可持续发展的一大障碍。

当前，广东省可持续发展实验区仅在建设期进行中期检查，通过验收挂牌后没有相应的考核制度，主要问题表现在:一方面，对实验区的管理和发展缺乏相应的监督评价不够，只能依靠实验区每年一月份的书面报告和省级科技部门召开总结交流会掌握实验区发展的情况，据统计2008年至2014年期间，广东省可持续发展实验区只举办过两次经验交流会，主管部门无法掌握实验区发展的动态和实际情况［5］;另一方面，实验区的管理制度、考核办法等还有待进一步完善，应该要在深入分析省内实验区发展情况的基础上，结合省情制定具体管理办法、实施细则和考评制度。

(四)继承和创新能力不足

可持续发展意味着长远的发展，尤其需要时间来检验。在实验区发展进程中，早期的地域特色产业发展，在缺乏创新能力和精华传承能力的情况下，经过市场竞争的筛选，容易遭遇衰退和淘汰，最终失去区域循环经济发展的特色和竞争力。

顾名思义，可持续是方式，发展是目标，任何可持续发展建设的目的都是为了更好地发展。创新是实现可持续发展的源动力，没有创新力就没有竞争力也就意味着失去了市场。从省级实验区建设和申报的情况来看，广东省可持续发展实验区主题特色重复性太强，自身创新能力薄弱，如粤东西北的清新、蕉岭、连平、大埔等等实验区，本身是农业发展为主的县域，自身也有相应的农业特色和文化底蕴，均简单以“绿色崛起”，“绿色发展”作为建设主题，完全没有突出各自的特色。

三、引导对策分析

从循环经济和区域发展的角度来说，可持续发展实验区建设路程，是在新型城市化、新型工业化和新农村建设道路上的探索，实验区是社会经济综合发展的试验田，在城市化建设、城镇化进程和农村土地利用类型等等问题上进行了多方位的探索。可持续发展实验区提出的可持续发展理念与区域经济发展之间存在着互相促进、共同发展的关系(见图1)，符合地方政府的发展目标和要求。近年来，国内外宏观环境的变化，使我国区域可持续发展面临着新的挑战，特别是在加速工业化和城镇化过程中，经济增长方式、资源环境与全球气候变化、突发灾害与公共安全、社会公平与人口健康等方面的突出矛盾和问题，对实验区建设提出了新的要求。［6］

图1 实验区可持续发展、经济发展相互关系

(一)完善可持续发展管理及制度

可持续发展实验区建设涉及经济、社会、城市建设等各个领域，涉及全区各个部门。实验区的前期建设政府主导作用突出，在实验区建设后期，要弱化管理者的模式影响，地方政府和科技部门应该是作为实验区建设工作的监督者和护航者而不是当家人，可以通过组织专家和行业协会制定规划等工作，形成“政府组织、专家指导、公众参与、社会兴办”的工作模式和多部门联合推动的机制，使可持续发展之路不偏不倚，加大可持续发展理念的宣传工作，使可持续发展理念深入人心。

可持续发展实验区根据其独特的性质，是社会经济机制和管理创新的实践基地，2012年广东省成立了可持续发展实验区专家委员会，并制订了《广东省可持续发展实验区专家委员会工作规程》，明确专家委员会的组成、成员基本条件、职责任务等方面内容，并设立秘书处作为常态化管理的机构。这是在对实验区的规范化管理方面迈出的重要一步。专家组以“智囊”的角色全程参与实验区规划论证、项目组织建设、中期检查、建设验收和申报国家级实验区的工作，可以为实验区发展中遇到的新困难新障碍“确诊把脉”，能够准确掌握和解决实验区发展问题。当前，应该根据国家2007年修订的可持续发展实验区管理办法，结合实验区发展的需求和实际，制定《广东省可持续发展实验区管理办法》及相关细则，重点突出后期监管和服务的制度部分，通过制度和管理的规范化，明确政府、公众、行业和专家组在可持续发展实验区建设中的角色和责任，调动多头参与的积极性，形成实验区管理法制化、服务型形象。

(二)提升实验区的发展质量与内涵

地方政府需要立足于可持续发展实验区的城乡建设，通过改善居住环境，让公众体会到可持续发展建设的福利，使可持续发展理念深入人心。要注重已建成实验区的品牌建设和管理工作，对发展良好且产业竞争能力较强的的实验区，可以由政府或者行业协会牵头，组织专家组对实验区的发展进行评估，找出问题和对策，从建设品牌实验区的角度，制定科学合理的发展规划和动态的评估机制。从严把握的原则上，考虑培养和发展为省级可持续发展示范区、组建国家实验区甚至推荐上升为国家级可持续发展示范区。不可为了壮大实验区队伍和数量，造成实验区考评“重量不重质”的情况。

可持续发展不仅包括经济可持续发展、环境可持续发展，还应当包括社会可持续发展，在实验区建设上不仅要持续对环保项目的支持，更要加强对社会事业、人文精神和民生建设等方面的投入，将实验区建设成为一个综合性内容、特色突出、全方位发展的绿色品牌区域，形成具有地方特色“以点带面”的实验区品牌。另外，科技部门对实验区建设的科技投入应该是一种引导性投入，而不能成为依赖性投入，更多的是依靠地方政府自身能力建设不断跟进与提升。

(三)加强实验区之间的交流与合作

进一步加强、完善国内实验区部门联动机制、专家指导机制、监测评估机制、滚动管理机制、信息交流机制等。一方面省内定期举行可持续发展实验区联席会议，以联席会议制度的方式提供省内各实验区总结交流经验机会与平台，发现并及时解决问题;另一方面加强与外省优秀实验区、国家级示范区的交流与合作。以政府组织和行业协会组织牵头的方式，搭建国际国内交流的平台，在发展势头较好的实验区中组织管理者、学者和行业协会人员到省外进行考察和调研，建立长效的交流合作机制。

拓展国际合作渠道，积极争取国际合作资源以及国际科技合作计划等项目的支持，把实验区建设成可持续发展国际合作的平台。鼓励和支持实验区通过论坛、培训、项目等方式开展国际交流与合作，引进国际先进的理念、技术、方法和智力资源;开展实验区与国外城市之间的交流与合作，组织实验区管理人员境外学习和考察;通过各种政府和行业的国际交流机会宣传实验区特色，展示建设成果，扩大国际影响。

(四)探索可持续发展中的创新

当前广东省可持续发展实验区可以分为中心城区实验区、城乡结合实验区、功能试验区和新农村试验区四大类，可以根据实验区所属的发展类型，在不同的生态功能区，开展循环经济、低碳发展和生态经济发展模式的创新与实践，努力探索新能源开发利用途径，积极推进环境污染治理、废弃物资源化和环境污染等技术的集成推广和应用，参与区域性环境治理、生态屏障和补偿机制等有效模式探索。

针对不同实验区各自的特色和人文环境，科学合理地制定出合适的可持续发展路径，例如可以依托国家可持续发展实验区建立文化和科技融合示范基地，利用和发挥实验区已有的高新技术创意产业、群众文化服务、历史文化保护、生态文化旅游、红色文化及旅游等多种文化资源，提升其文化创新能力、文化事业管理和服务能力，提高文化资源的保护和利用水平，将科学技术融入实验区文化事业和特色文化产业的发展，促进文化科技成果和产品的推广应用。

进入21 世纪以来，可持续发展理念已深入人心，且上升到国家战略的层面。当前的可持续发展理论和实践均远远超出了原来的预期。［7］循环经济、低碳贸易、节能减排等都是可持续发展的范畴，也是可持续发展实验区必须坚持的经济发展方式，需要不断吸收国内外可持续发展的研究成果，密切跟踪和关注国际可持续发展的动向，努力实现可持续发展实验区的创新。

［1］SQUIRES G.Partnership and the Pursuit of the Private City［M］∥Uban life.Transition，eds.GOTTDIENER M，PICKVANCE G G.Newbury Park，Calif.:Sage，1991:196-221.

［2］中投顾问.2012-2016年中国低碳经济投资分析及前景预测报告，2012 .

［3］崔洁.广东省可持续发展实验区低碳发展对策建议［J］.广东科技，2012，10:41-45.

［4］段志强，袁炜，等.天津可持续发展实验区建设的思考［J］.中国人口·资源与环境，2010，:20:188-191.

［5］郭艳华.广东省可持续发展实验区建设的回顾与展望［M］.广东科技，2008，191:57-61.

［6］刘学敏.我国推进可持续发展实验区面临的挑战［J］.科技成果纵横，2009:11-13.

［7］陆学艺.可持续发展实验区发展历程回顾与建议［J］.中国人口·资源与环境，2007，17(3).