日本政府采购市场开放中的技术壁垒研究

马晓雪 马来好 石树凯

(1．东北财经大学 国际经济贸易学院，辽宁大连116025;2．大连海事大学公共管理与人文学院，辽宁 大连116026)

随着以贸易自由化为主要特征的经济全球化态势的不断发展，越来越多的主权国家以接受市场开放来获得经济发展的机会。GPA(Government Procurement Agreement，政府采购协议)作为WTO框架下的诸边协议之一，以促进成员方开放政府采购市场，扩大国际贸易为宗旨。GPA明确规定，每一参加方应对列入出价清单中的采购实体，就门槛价以上的采购项目包括货物、工程和服务实行对等开放，即非歧视性原则［1］。然这不意味着GPA成员方无条件地对外开放其政府采购市场，同时GPA也规定，各成员方可以根据本国具体情况进行谈判出价并相应调整［2］。

作为GPA的倡导国和最先签字国之一，日本是典型的政府主导经济发展的国家，政府在政府采购政策中具有重要作用，其经济管理体制与中国有相通之处，其政府采购管理制度对中国有较大的启发和借鉴意义。故本文着手分析日本政府采购市场开放情况，运用局部均衡理论和数学方程，研究日本通过设置技术壁垒手段保护国内政府采购市场的机制，并分析技术壁垒对我国政府采购市场开放的影响，以期对我国加入GPA的谈判策略提供合理的参考。

一、日本政府采购市场开放度分析

根据日本的出价清单显示，其将中央、地方政府及相关的84家法人纳入GPA管辖。对不同采购实体的采购项目规定了不同的门槛价。表面看来，日本根据GPA规定，严格按照GPA倡导的非歧视原则、透明度原则和对发展中国家的特殊和差别待遇原则，在国内法律体系中关于政府采购招标、投标的方式和程序进行了明确［3］。而且大多数招标都是以公开竞争性招标的方式进行，但通过对1997－2007年日本政府采购情况的数据进行分析(如图1、2所示)，我们看到本国供应商在日本政府采购市场中占有绝对的份额。

图1中，细实线代表中央实体采购本国供应商门槛价以上的工程项目比重;虚线代表中央实体采购本国供应商门槛价以上的服务项目比重;粗实线代表中央实体采购本国供应商门槛价以上的货物比重。总体看来，在日本政府采购中至少80%的采购合同都给予了国内供应商，其中，工程合同国内供应商中标比例最高，几乎达到100%，服务合同次之，国内供应商的中标比例也将近95%，即使国内供应商中标比例最低的货物合同也在80%以上，甚至在2006年国内供应商采购货物比重达到了95%。

图2中，细实线代表次中央实体采购本国供应商门槛价以上的货物比重;粗实线代表次中央实体采购本国供应商门槛价以上的服务与工程项目比重。可见，次中央实体的采购合同中标规律与中央实体基本一致，采购服务与工程项目的国内供应商中标比重高于货物的中标比重，并且国内供应商的货物合同中标比重自2002年后呈逐步上升趋势。

以上分析表明，表面看来，日本严格遵守GPA的规定并积极响应GPA宗旨——“提高贸易自由化程度”，但细细看来，其政府采购市场国际化程度较低，实属有名无实［4］。

二、日本通过技术壁垒对政府采购市场进行保护

在GPA第10条关于技术规格和招标文件中，虽然明确规定了采购实体不得以对国际贸易造成不必要障碍为目的或产生此种效果，拟制、采用或实施任何技术法规或规定任何合格评定程序，但是同时也提出技术规格应当基于该国际标准;否则应当基于国家技术法规、公认的国家标准或者建筑规范和为了达到更高确定性，参加方，包括其采购实体，根据本条可以拟制、采用和实施促进自然资源保护和环境保护的技术规格。由于GPA对技术规格的规定不够明确，也造成了政府采购市场中存在了一种隐形的技术壁垒。根据前文的分析，日本属于名义上高度开放实则极力保护，其主要通过以下几种做法提高政府采购过程中国内供应商中标比重，保护国内供应商利益。

(一)设置较高的技术和资格要求，保护国内企业

日本保护本国政府采购市场的一个重要做法是为竞标企业设置严格的技术规格和复杂的评判标准，实质就是一种隐形技术壁垒。这种做法一方面提高了国内供应商的竞标能力，另一方面限制和阻碍了国外供应商进入国内政府采购市场。

由于技术壁垒提高了技术要求，迫使国外供应商为达到相关的技术标准或法规要求而不得不提高其生产成本，还需支付相关检验和认证等费用，大大降低了国外供应商的价格竞争力;供应商资格审查是日本政府采购法律规定的必经程序，由于技术壁垒的设置提高了供应商资格要求，其对供应商资质的要求包括自由资本额度、业绩、经营年限等［5］，使得国外供应商很难插足其国内政府采购市场，而且这种资格和技术标准需要经过日本政府采购部门的认定。而且这种资质认定有一定期限，过期还需重新审查、认定，认定的主观性较强，加大了外国企业的中标难度［6］。事实上，技术规格目前也是各国政府采购所常采用的保护措施之一。

(二)拆分合同，灵活规避政府采购规则约束

GPA要求成员方采购实体在门槛价以上的采购需求须对外开放。为了规避政府采购协议的约束和义务，日本往往通过将门槛价以上“大合同”“专项合同”拆分成门槛价以下的“小合同”，以免受GPA规则约束［5］，并将这部分拆分合同直接授予了国内供应商，特别是中小企业，一方面提高了国内供应商的政府采购市场占有额，另一方面保护和扶持了国内中小企业的发展，事实上日本很多的中小企业在发展初期通过获得“拆分合同”解决了资金和技术难题。

(三)利用“第三种机构”，减小国内产业竞争

“第三种机构”实质为日本各级政府免受GPA约束的采购代理，虽然其性质接近于政府组织机构，但由于与民间企业联合兴办，并未纳入GPA管辖［7］。日本通过“第三种机构”来完成各级政府实体需求的货物、服务和工程采购，其规模十分巨大，减少了政府采购的国际需求，充分回避了国内供应商面临的国际竞争，保护了国内政府采购市场。

综上，日本在政府采购的实体规则上看似严格遵守GPA规定，然而复杂的执行程序规则使得外国供应商很难进入其采购市场，进而达到了保护国内政府采购市场的目的。

三、技术壁垒保护国内政府采购市场的机理分析

本文借鉴技术壁垒在国际贸易中的影响机制，通过局部均衡理论，对其保护国内政府采购市场的机理进行分析。

图3 中，粗实线S为某产品政府采购需求线，细实线D为该产品供给线，二者交点为无贸易情况下的国内均衡点［8］。假设政府采购市场为理想状态即贸易自由化，若国际市场价格为Pw，那么国内需求线S和供给线D之间的差值则为国外采购量，也就是图中的Q1Q4;由于日本政府采购市场制定的技术壁垒，使得供应商价格上升为Pw+C，国外采购量减少为Q2Q3。本国消费者剩余减少面积为(a+b+c+d);生产者剩余增加面积为a;将二者加总，实际上总福利减少面积为(b+c+d)。可以看出，价格上升给本国消费者和生产者带来的影响，实质是用消费者的损失来换取生产者的福利增加。

假设国内需求曲线为D，供给曲线为S，有:

公式(1)、(2)中P表示供应商提供的商品价格，在政府采购市场中设置技术壁垒使得国外供应商需将价格提升到Pw+C，根据消费者剩余的概念和计算方法，可以得出它的变化情况:

把公式(1)代入(3)中，得到:

公式(4)表明消费者剩余的变化量与价格变化幅度c成负向抛物线关系，与需求弹性b成负相关，其中，价格上升幅度越大，消费者剩余减少幅度也越大;需求弹性b越大，消费者损失也就越大。

同理，可以得出生产者剩余的变化情况，有下式:

把式(2)代入(5)中，得到:

由此可以看出，生产者剩余的变化与价格变化幅度c成正向抛物线关系，与供给弹性e成正相关。

根据上述分析，政府采购通过技术壁垒使得商品价格上升，消费者总是会受损，而生产者会获益。

四、对我国的启示

近年来，虽然我国的经济取得了快速发展，但与发达国家的技术差距是客观存在的事实，特别是高新技术发展缓慢，使得我国在国际政府采购市场中能够占据优势的主要是劳动密集和资源型产品［9］。然而在出现技术壁垒的政府采购市场中，这些产品将受到技术标准的限制，很难开拓我国政府采购的国际化市场。因此，有必要分析技术壁垒对我国开放政府采购市场的影响。

图4(a)中，XS0表示我国供应商某种商品的供给曲线，MD表示发达国家对我国该商品的采购需求曲线。

假设在设置技术性壁垒之前，我国供应商供给曲线为XS0，当市场均衡时，均衡价格为P0，均衡数量为Q0。若发达国家对政府采购市场开放设置技术壁垒，那么我国生产厂家势必进行生产方式的调整或者支付额外的费用以便使生产的商品能够符合其政府采购市场对该商品的具体要求［5］，导致生产成本势必将增加，降低了供给量，即供给曲线XS0将向左移到XS1，新的均衡价格变为P1，此时，发达国家采购我国该商品量下降到Q1。可见，发达国家设置技术壁垒减少了我国供应商在其政府采购市场的中标规模(Q0－Q1)。

图4(b)中，AC表示该产品的单位平均成本。在没有设置技术壁垒的情况下，该产品在政府采购市场上的价格为P0，我国供应商可以获得单位利润为W。假设发达国家设置技术壁垒使得我国供应商额外支付的单位费用为C'，则AC曲线由原来所在的位置移动到AC+C'。此时，在供应量仍然为Q0的情况下，如保证国内供应商获取利润，则产品必须从原来的价格P0提高到P1。然而从产业竞争角度来看，提高商品的价格必然会降低国内供应商在政府采购市场的竞争力。

以提高贸易自由化为主旨的政府采购，通过技术规格等相关壁垒手段，已经成为GPA成员方保护国内产业的合法工具。开放政府采购市场后，我国的劳动密集型产品和资源型产品一方面在受到国外政府采购市场的高规格壁垒的限制下，很难从国际政府采购市场获利，另一方面国外的高技术含量产品也必然冲击我国国内产业。虽然我国政府采购对我国产业也有保护，但过于原则，比如规定采购本国货物、服务、工程等，但与觊觎我国政府采购市场的欧美等开展GPA谈判，必然会受到严重阻碍。对此，一方面我国应利用政府采购手段优化我国产业结构，鼓励科技创新，提高我国产业的竞争力;另一方面在GPA谈判时，加入隐性壁垒手段，充实我国政府采购保护国内产业的手段。

通过对政府采购市场中存在的技术壁垒进行局部均衡分析，厘清技术壁垒在国内采购市场的保护机制，并模拟分析发达国家设置技术壁垒对我国开放政府市场的影响，进而采取相应措施来应付当前和以后出现的技术壁垒对我国政府采购市场开放是至关重要的。

［1］郑小玲．开放我国政府采购市场的影响与对策［J］．经济纵横，2006(11):29－31．

［2］肖北庚．应当合理期待中国加入GPA之出价［J］．中国政府采购，2005(108):26－27．

［3］张家瑾．我国政府采购市场开放研究［M］．北京:对外经济贸易大学出版社，2012．

［4］日本名义上高度开放实则极力保护［N］．政府采购信息报，2013－07－26(004)．

［5］肖北庚．美日政府采购限制措施施行方式 之比较［J］．中国政府采购，2012(131):16－17．

［6］屠新泉．日本参与《政府采购协议》的经验与启示［J］．国际经济合作，2009(10):67－71．

［7］刘小川，黄河．论政府采购国际化进程中的政策思路［J］．复旦学报:社会科学版，2008(2):43－49．

［8］章志健．技术性贸易壁垒对国际贸易的影响:理论与实证研究［D］．武汉:武汉理工大学博士论文，2009．

［9］宋晓恒．中国企业突破WTO技术壁垒的思考［J］．经济论坛，2006(9):48－49．