下位法不应忤逆上位法

文/李炜光

下位法不应忤逆上位法

文/李炜光

预算法修改是我国此一轮制度改革的开路者，是用来规范政府收钱、分钱和花钱诸般行为的基本规则，与国家的现代转型和治理之类的大事密切相关。用经济学大师布坎南的话说，预算不只是个经济问题，而且是“广义政治宪章”的一部分。

新预算法是2014年8月经全国人大常委会通过的，今年1月起开始实施，但这部法律的实施条例草案一个月之前才公布，面向社会公开征求意见。人们发现，这部意见稿在下位法和上位法的关系的处理上存在一些问题，因而引起社会各界的关注和广泛参与，我本人在近20天内参加的相关研讨会就有三次之多。

现在不少学者主张在条例的前面写上立法精神和宗旨，自有其道理。不过在我看来，实施条例只是一个法规的范畴，主要用来具体阐释上位法条款的技术性环节，以便于将其逐一落实于预算过程中。立法精神和宗旨这些基本内容在上位法总则中已经做了规定，实施条例中似没有必要复述，草案意见稿的关键问题是没有完全按照预算法已经设定的宗旨和精神来起草。

一般说，实施条例的地位低于成文法，应该在服从正式法律的前提下加以规定，但现在看到的草案意见稿却与新预算法多有不合之处。如财政专户问题，本来预算法明文规定“依照国务院的规定设立”，国务院又于去年10月发布的《关于深化预算管理制度改革的决定》也明确规定两年内全面予以清理整顿，但条例草案第63、64条中并没有突出依照法律规定和经国务院批准这一程序，也没有规定财政专户应开设在人民银行，而是在多处强调了财政部自己的权力。意见稿甚至试图放宽对财政专户的限制，由“财政部核准”财政专户，以“单一国库体系”的提法取代预算法规定的“单一国库制度”。这种事在预算法修改中出现过，现在又卷土重来，让人疑虑该项条款会被条例所消解。

草案意见稿在关于中国人民银行国库经理制度的条款上也存在一定问题。对什么是国库“经理”权，财政和银行两部门在国库问题上的权限规定得不清楚。在第74条第一款中，规定“中国人民银行经理中央国库应当接受财政部的指导和监督，对中央财政负责。”在第75条中规定“各级政府财政部门履行下列国库管理职能。”关于国库经理权的归属，预算法第59条原本规定的很清楚：“中央国库业务由中国人民银行经理”，“经理”应该是“经营管理”的意思，所以国库的日常管理，中国人民银行至少是主导者之一，这是新预算法明确规定了的，不能改变。所以国库经理的相关规则，理应多从人民银行管理的角度考虑问题。

人民银行是财政体系的外部监督者，所以要说谁对谁负责，应该是财政部和人民银行各自对对方承担的国库管理职责负责，两家合起来共同对国务院、对全国人民代表大会负责才对。

这部实施条例草案基本没有规定人民代表大会的内容，这是它的第三个缺陷。作为一部主要由国务院制定的工作法规，虽然不能规定作为最高国家权力机构的全国人民代表大会做什么和不做什么，但它应该对预算法实施过程中如何面对人大和对人大负责、如何与人大工作衔接、在什么环节上和以什么方式接受人大的控制和监督，这些问题上，现在的实施条例草案几乎完全没有涉及到。

预算过程分为编制、通过、执行和决算，每一个阶段读都应该是透明的，对此预算法已作出原则性规定，而实施条例未将其具体化，是意见稿的第四个问题。预算透明度至少包括政府财政运作的详细数据、“四本预算”之外“准预算活动”的估计数，以及公开的形式、信息反馈渠道、答疑和问责机制等事项，这些问题，实施条例中不作详细规定，人们到哪里去寻找相关依据呢？

预算法实施条例不是某部委的工作规章，而是带有一定法律性质的规则，行政体系内部多个部门跟预算法的编制、执行和考核有关，除了财政部，还有央行、审计署，发改委和拥有预算权力的部委，对外，还有个与人大、政协如何衔接的问题，所以实施条例所反映的应该是一个综合性很强的大概念，现在的意见稿却把它做成了一个小概念。用它作为国家层次的一部法规是不大适宜的。我的看法是，不宜以某一部委为主制定这样的全国性法规，而应该重新组建国务院层面的起草小组，重新起草条例草案。也就是说，推倒重来，很有必要。

错位 梅逢春