农信社改制后的老问题和新矛盾

付兆法+周立

目前，全国农村信用社（如下简称“农信社”）改制组建农村商业银行（如下简称“农商行”）正如火如荼地进展。照此趋势，2～5年后，农信社将不复存在。在一次与新闻记者交谈中，农信社银行化改革受到了挑战：“农信社为什么要全部改制为农商行？到底存在哪些问题？”本文将回答这一问题，通过回顾农信社银行化改革历程，发现老问题，寻找新矛盾，从而对农商行可持续发展提出建议。

农信社银行化改革进程

农信社银行化是农信社由合作制规范、有序地改制为农商行的变迁过程。这一改革由政府顶层设计，遵循了“先试点，后推广”的路线，改革的目标先是县（市）统一法人、农商行、农村合作银行（如下简称“农合行”）三种模式，然后是农村银行业机构（即：农商行、农合行），最后确定为农商行，因而农信社银行化改革历程可分为先试先行、合作银行过渡、全面推行“三个阶段”。

第一阶段：先试先行阶段

2000年7月，经国务院批准，江苏省农信社开始改革试点，探索以县（市）为单位统一法人、试办农商行、组建省级联社。常熟、张家港、江阴三地的农信社于2001年改制为农商行。与此同时，其他地区也在不同形式、不同内容、不同层次上进行了农信社改革实践，如浙江宁波鄞州农村信用合作联社2001年11月试点组建农合行。

2003年6月27日，国务院总结经验，制定下发了《深化农信社改革试点方案》，将吉林等八省市作为改革试验区，以县（市）为单位统一法人，改革信用社产权制度；将农信社交地方政府管理，改革信用社管理体制；允许经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区组建股份制银行机构。适应农信社改革的需要，银监会2003年9月12日印发了《农商行管理暂行规定》《农合行管理暂行规定》，使农信社改制组建农村银行业机构有法可依。2004年8月17日，国务院下发了《关于进一步深化农信社改革试点的意见》，将辽宁等21个省市纳入试点范围，提出了进一步深化改革试点的指导原则和要求。2005年，海南省也纳入改革试点。至此，除西藏以外，全国30个省市的农信社参与了改革试点。

在这一阶段，由于是试点，对县（市）级联社、农合行、农商行哪种模式更好，还没有形成共识，因而改制为农商行的并不多。2005年末，全国组建以县（市）为单位统一法人机构519家、农合行60家、农商行12家，另有9家农合行批准筹建。

第二阶段：合作银行过渡阶段

2006年2月20日，刘明康在全国合作金融监管暨改革工作会议上指出：“用5～10年时间，逐步把农信社办成产权明晰、经营有特色的社区性农村银行业机构”。这一讲话为农信社深化改革指明了方向，列出了时间表。一些农信社派员到农商行、农合行考察学习，交流取经，加快了达标升级和改革的步伐。

值得注意的是，很多具备农商行改制条件的农信社采取了农合行模式。比如浙江省经济比较发达，一些农信社管理较好、资产质量高、抗风险能力强，但没有一家改制为农商行。2010年底，全国农合行、农商行分别达到223家、85家（见表1），改制为农合行的居多。直到2010年11月23日银监会印发了《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，采取农商行模式的思想才统一起来。《指导意见》指出“在2015年底前取消资格股。今后不再组建农合行，符合农商行准入条件的农村信用联社和农合行，应直接改制为农商行”。这意味着223家农合行需要再次改制，向农商行发展。同年，重庆农商行在香港成功上市，全国有17家农商行被英国《银行家》杂志选入“2009年全球银行业1000强”。这进一步激发了农信社银行化改革的热情。

第三阶段：全面银行化改革阶段

2011年8月，中国银监会姜丽明在答记者会上提出，从2011年开始，通过五年左右时间，达到“高风险机构全面处置，历史亏损挂账全面消化，股份制改革全面完成，现代农村银行制度基本建立，主要监管指标达到并持续符合审慎监管要求，农村金融服务功能与核心竞争力显著提升”的目标，“对于高风险农信社以及经营管理水平较差的机构，鼓励支持银行业金融机构和优质企业对实施兼并重组，允许民间资本阶段性控股”。这增加了农信社危机感。由于当时农信社管理与风险处置的责任已交给了省级人民政府，因而各省人民政府高度重视，把农信社银行化改革作为一项重要任务，下发了深化农信社改革的意见，成立领导小组，明确任务措施，制定了涉农贷款奖励和不良资产处置的优惠政策，指导各级政府用“真枪实弹”“真金白银”促进农信社银行化改革。特别是进入2014年以后，各级政府增强紧迫感，积极查找差距，一家一策，精准扶持，掀起了农信社银行化改革浪潮。到2015年6月底，全国农商行达到728家，较2010年底增加643家。农信社银行化改革的进程明显加快。

目前，银行化改革已进入倒计时、冲刺阶段，仍有1424家农信社、80家农合行没有完成银行化改革的任务。

老问题和新矛盾

总体来看，通过银行化改革，多数农信社实现了重大转变，但也有一些农商行翻牌不改制，制约科学发展的老问题仍然存在。同时，农信社改制后，也出现了一些新矛盾。

老问题

“三会”仍然形同虚设。一是没有根据规模大小、业务复杂程度来构建适应自身需求的治理结构，现代企业制度形似神不似，既影响了决策效率，又增加了成本。二是虽然《公司章程》界定了“三会一层”权利义务，但原则性较强，不够具体，没有明确的问责程序和处罚措施，致使监督制约的有效性不够。三是没有针对不同类别的议案制定相应的议事决策制度，“三会一层”及董事会下设的专业委员会议事规则不完善。四是“三会”会议走形式、走过场，参会人员很少发表自己的观点。五是董事会下设了各专业委员会，没有办事机构，具体的运作由经营层职能部门来实现。有的委员对农商行现状和国家金融法规政策不了解、不掌握，致使各专业委员会监督制约、纠偏作用发挥得不够好，妄谈科学决策、防范化解风险。六是内部监督评价机制不科学。对董事、监事、独立董事，缺乏科学有效的评价考核机制、优胜劣汰机制，他们参与民主决策主动性、积极性较差。对法人治理结构、全面风险管理架构，缺乏科学有效地评估，不能及时改进和调整。虽然董事会和监事会都设立了审计委员会，但具体的审计项目依靠经营管理层审计部来完成，难以实现审计目的，特别是高管人员的履职审计走过场，不能客观公正地评价高管人员的履职情况。

行政化管理依然存在。一是对高级管理人员，没有采取市场化的选拔聘任机制。董事长、监事长、行长先由政府（或省联社、办事处）指定，然后选举聘任。同时，员工的录用、中层干部的聘任与调整也受到了政府（或省联社、办事处）的影响。这致使一些干部唯上不唯实，只对上负责不对下负责，对员工和股东的权益不关心不保护；没有把主要精力放在拓展业务、经营管理上，缺乏学习现代商业银行管理、提升素质的动力，经营理念和管理能力不适应改革发展的需求。二是发展规划、经营战略、业务工作计划等上级安排部署，规章制度、考核办法复制上级文件规定，有的不符合本行实际，科学性、有效性、合理性较差。三是没有建立优胜劣汰的竞争机制，干部能上不能下，有的难以胜任，有的不在其位、仍然享受干部薪酬。四是用人政策出现偏差，片面注重在职队伍的年轻化，使一些德才兼备的大龄员工没有施展才华的平台，造成了人力资源浪费，也在一定程度上挫伤了员工积极性。

薪酬制度仍然不合理。一是干部与员工的岗位职级档次差距较大，致使干部的收入、各项补贴、“五险一金”、企业年金远远高于普通职工。二是没有实施干部期权激励制度，没有建立干部薪酬延期支付机制、不当收入追回机制和企业遭受重大损失问责机制，薪酬支付与风险暴露不一致，当期性、短期性和不对称性较强，致使一些干部存在“重显绩轻潜绩，重眼前利益轻潜在风险”思想，在任职期间埋下了风险隐患。三是没有按照《商业银行资本管理办法》实行薪酬披露制度，薪酬管理的透明度不高，失去了股东和员工的监督。长期的行政化管理和薪酬制度的不科学，使一些员工对管理措施和工作安排不反抗理解、不认同接受，消极应付，参与管理、参与改革创新的意识明显减弱。

经营管理仍然粗放。一是制定发展规划不做市场调研和产业经济分析，设计的经营指标经不住历史检验；企业文化、管理模式等方面的规划轻描淡写、可操作性差，致使短期的管理目标与长期的发展规划脱节，经营管理水平难以持续提高。二是重规模轻效益，重发展速度轻发展质量，重业务拓展轻基础管理，具体表现在经营管理综合考核上，业绩考核指标以业务发展为主，没有实行模拟利润考核，没有引入经济增加值、经济资本回报率等指标。管理类考核过于复杂难以执行，合规类考核形同虚设，严重影响了管理制度的执行力。三是虽然制定了岗位职责，但没有职位说明书，没有根据岗位的劳动复杂程度、员工的能力贡献实行等级员工制度，岗位考核不细化，在一定范围内还存在着“大锅饭”。四是没有按照《农村中小金融机构风险管理机制建设指引》和《商业银行资本管理办法》，构建全面风险管理体系，风险管理的制度、方法和措施不到位，与其他商业银行相比，与监管要求相比，差距较大。五是没有按照银监会《关于农村商业银行和农村合作银行推行流程银行建设的指导意见》制定发展规划、再造流程架构，岗位职责不清、流程效率低下、信息无法共享、成本核算粗糙、风险管理缺失等问题仍不同程度地存在，影响了下一步改革与发展。

信用环境依然较差。在银行化改革过程中，当地政府制定下发了加快农信社改革的具体意见，要求当地公检法等部门加大执法力度，打击恶意逃废债务行为，打击骗贷，帮助农信社清收不良贷款。但有的公检法部门不重视、做样子，依法收贷的效果较差，助长了恶意逃废债务，使当地信用环境没有得到改善。

新矛盾

农商行商业化经营与政策支农的矛盾。农信社改制为农商行后，客观上要求追求利润最大化、股东利益最大化，但国家农村金融政策要求农商行增强社会责任、创建普惠金融、增强支农力度，而支农会增加成本、加大风险、减少利润。这就给农商行带来很大的经营压力。从2015年6 月末的数据分析，全国农信社涉农贷款在银行业金融机构中的占比由2010年的39.80%下降为29.88%。同时，伴随着城镇化，有的农信社通过增、撤、并、转、迁的方式，调整网点布局，向城区新建社区、商业中心转移，撤销了位置不佳、业务发展慢、达不到保本点的农村网点。如A省农信社，自2005年以来营业网点逐年减少（见图1），2014年城市网点2162个，较2008年仅减少1个，而乡镇网点2965个，较2008年减少了363个。从以上两个方面看出，有的农信社有偏离“三农”的趋向。

农商行增加投放与不良贷款“双增”的矛盾。伴随着银行化改革，农信社不断改进信贷管理，简化信贷流程，增加信贷品种，信贷总量不断攀升，但进入2012年以来，农商行不良贷款及占比逐步增加，致使资产利润率、拨备覆盖率、资本充足率下滑（见表2）。这一现象，一方面说明农商行受到了经济增速下行的影响，另一方面也说明农商行在信贷管理中还存在薄弱环节和问题，还没有适应经济新常态及时调整贷户结构、信贷结构，需要进一步强化信贷管理，细分信贷市场，坚持有所为有所不为的原则进行信贷结构的调整。

农商行综合经营与专业人才缺乏的矛盾。农商行与农信社相比，业务领域广，品种多，这对员工提出了更高要求，需要有一批专业技术人才从事产品开发设计与经营管理。但从目前看，很多农商行普遍缺乏这样的人才。同时，跨区域发展，也给农商行管理能力带来了挑战。有的村镇银行开业不到2年，就出现了管理混乱、贷款严重不良的局面。

政府强化监管责任与干预经营管理的矛盾。农信社银行化后，省政府的监管责任重大，但如何监管、如何监管到位又不干预经营管理成为省政府的一大难题。省联社代表省政府管理农信社，下设了办事处。有的地方将辖内部分农村信用联社、办事处整合，组建了农商行，一套班子两块牌子，既负责农商行的经营管理，又对农商行和其他信用联社进行监管，致使办事处出现了权责不清、管理越位、管理不到位的现象。同时，有的省联社掌握着农信社员工的录用权、干部的任命权处分权，在一定程度上控制了辖内农信社具体的经营管理活动。农商行是独立的企业法人，客观上要求自主经营、自主管理。这一矛盾，需要省政府正确把握、合理解决。

确保农商行可持续发展的建议

第一，建议政府明确定位，确保监管不错位、不越位、不缺位。作为监管者、投资者，省政府有责任管理好农商行，但要正确拿捏、把握好尺度，发挥好政府的作用。一是在宏观上进行指导，帮助农商行制定好发展战略、落实好金融方针；改进政府服务，制定扶持政策，完善信用体系，强化执法力度，为农商行发展创造良好的外部环境。同时，将来自社会各界的意见建议，及时传达给农商行，促使农商行改善经营管理、提升服务水平、履行社会责任。二是选好一把手，组建好省联社、农商行领导班子；制定好评价考核办法和激励措施，增强领导班子的责任心，促其履行好管理责任。三是对农商行具体管理事项不干预。

第二，建议省联社建立适应形势发展的管理体制。银行化改革完成后，农信社法人数量明显减少。建议省联社做好顶层设计，在适当的时机取消下设的办事处，对农商行实行垂直监管，强化服务职能。对经济发达的省份，建议组建全省农商行。对经济发达的地区，建议将辖内农信社整合，组建全市农商行，增强竞争实力和抗风险能力。对目前办事处与农商行合署办公的，建议尽快剥离，使农商行自主经营、自我发展。

第三，建议银监部门加强监管力度，一方面为农商行创建公平规范、良好竞争的外部环境，另一方面促使农商行完善法人治理，将风险管理的各项监管要求落实到位。同时，加强立法，规范农商行薪酬管理，限制干部员工收入差距，增加薪酬透明度；开展农信社银行化改革评估，分析成效问题，确定农商行下一步改革发展的方向。

第四，建议农商行坚持服务“三农”。农村是发展的根基，弃乡进城、脱离“三农”就会有倒闭的危险。因此，要牢固坚持服务“三农”、服务中小企业、服务社区、服务当地经济发展的市场定位，不断改进金融服务，巩固好支农主力军地位。

第五，建议农商行深化改革。发展无止境，改革无尽期。一些农商行虽然完成了银行化改革任务，但还存在“五个老问题”、面临新矛盾，需要以壮士割腕的精神进一步深化改革，下功夫解决阻碍科学发展的具体问题。要进一步完善法人治理，按照企业的内在规律和要求，建立适合自己的组织架构和运行机制，实现企业化经营。要主动适应新常态和利率市场化，积极调整结构，加快经营转型。要把风险防范放在第一位，按照监管要求，完善全面风险管理体系，建立全面风险管理的机制，加强流程银行建设，实现管理的精细化、流程化。对跨区分行、村镇银行，加强监管，防范出现区域性风险。要高度重视员工诉求，建立科学合理的用人机制、考核机制和薪酬管理办法，调动好广大员工的积极性、创造性。要做好员工培训、人才引进，全面提升员工队伍素质。要高度重视基层党组织建设，加强党员管理；按照中央及各级党委的部署要求，深入、扎实有效地开展好各项活动，促进企业健康发展、科学发展。

本文获得国家自然科学基金（71573265）支持。

（作者单位：济南农村商业银行长清支行，中国人民大学农业与农村发展学院）