职业院校提升培训能力有待体制机制突破

□马延伟

职业院校提升培训能力有待体制机制突破

□马延伟

近年来我国各类院校（机构）积极承担面向从业人员的职业培训，年培训规模稳定在6000万人次左右，其中中高等院校培训规模占比不高，发展空间较大。职业院校作为承担社会培训的重要主体，在开展培训工作过程中仍面临一些体制机制障碍，需要国家在政策层面给予扶持。

职业院校；培训；体制机制

2013年10月，李克强总理在中国工会第十六次全国代表大会上强调“要高度重视加强职工培训工作”，提出“要打造中国经济升级版，除了要释放改革的最大红利，还要推动人口红利向人才红利转变”。根据《中国统计年鉴2014》数据显示，到2013年底，全国从业人口达7.7亿，占总人口的比例为56.57%，这一比例居世界前列。但是，自2012年以来，我国劳动年龄人口绝对量连续三年下降，占总人口比重在三年中年均下降0.9个百分点。同时，人口老龄化加速，到2030年，我国20-59岁人口相对于60岁以上人口的比例将由目前的5∶1下降到2∶1［1］。为应对挑战，我国必须通过人力资本投资、提升劳动力素质来提高劳动生产率。《职业教育法》要求“建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系”，“职业培训分别由相应的职业培训机构、职业学校实施。”我国现有中高等职业院校1.36万所（含技工学校数据），如何充分利用职业院校资源，拓展其培训功能，提升社会服务能力，是职教系统面临的重要课题。为此，课题组通过走访行业企业、院校，召开座谈会、问卷调查等多种调研形式，了解当前我国各类院校尤其是职业院校承担培训的成就与问题，提出对依托职业院校开展从业人员培训工作的若干思考。

一、近五年来我国各类院校（机构）培训规模发展稳定

近年来，我国各类院校和职业技术培训机构积极开展面向从业人员的各类培训，年培训规模稳定在6000万人次以上。2009-2013年间，我国各类培训注册生规模基本稳定在5300-5800万人次之间；培训结业生规模稳定在6200-6700万人次之间（见图1）。这些培训主要由三类机构承担：一是包括高职在内的高等院校；二是中等职业学校；三是职业技术培训机构。

图1 2009-2013年培训注册生数和结业生数

职业技术培训机构承担培训份额最大，高等院校培训规模逐年增长。在三类培训机构中，职业技术培训机构承担的培训份额超过80%，2013年的注册生数达4515.96万人次。高等院校的培训规模逐年增长，在培训注册生总规模中的占比，由2009年的4%增长到2013年的11%，增长了7个百分点（见图2、图3）。高校培训注册生数量从2009年的209.88万人次增长为2013年的626.84万人次，增长了199%。但是，中高等院校共同承担的培训份额，合计仍不足20%，发展的空间还很大。

图2 2009年培训注册生数分布

图3 2013年培训注册生数分布

面向第三产业培训占据半壁江山。总体上看，2013年培训在三大产业上的分布不均衡，面向第三产业的培训占据半壁江山，面向二产业的培训规模最低，仅占16%。从三类培训机构的情况看，高校开展的培训主要面向第三产业，高达82.09%，面向第一产业的培训不足5%；职业技术培训机构的主体是农村成人文化技术培训学校，因此主要承担了面向第一产业的培训，占比41.23%。中等职业技术学校面向第二产业的培训份额最高，占21.99%（见图4、图5）。

图4、图5 2013年培训结业生按三大产业分布情况

1-3个月的短期培训占主体。如图6、图7所示，2013年6274万人次的培训结业生中，培训期为1个月之内的占63%，1-3个月内的占17%，二者合计达80%。三类培训机构结业生的培训时间分布基本一致。

图6、图7 2013年培训结业生按培训时间分布情况

中等职业学校以授予证书类培训为主体。在参加培训的人员中，有一大部分是以获取职业资格证书和岗位证书为目的的。但在三类院校和培训机构中，这一类型的培训规模存在差异。2013年，中等职业学校开展的这类培训占比最高，达到72.3%，高校为53.4%，职业技术培训机构为36%。但从总量上来看，职业技术培训机构开展的证书类培训规模达到了近1700万人次（见表1）。

表1 2013年三类院校培训结业生中证书类培训人数［2］（单位：万人次）

面向从业人员的各类培训，为提升我国从业人员素质、提高劳动生产率做出了重要贡献。但是数据也表明，三类院校（机构）每年开展的培训规模始终稳定在6000万人次左右，没有大幅增长。除了高校培训规模有所增长外，中等职业学校和职业技术培训机构的培训规模停滞不前甚至出现滑坡。培训服务的产业分布也不均衡，面向第一、二产业的培训规模偏低，未能有效满足我国产业结构调整升级对高素质劳动力的需求。

二、职业院校培训发展受到制度和条件因素制约

根据课题组对职业院校培训情况的调研结果综合分析，我们认为制约职业院校开展培训的瓶颈因素主要有三个方面。

（一）制度环境不利

一是部门职能条块分割，职业院校权责不对等，使其培训工作受阻。一方面国家政策法规赋予了职业院校承担培训的职责，但是另一方面，很多职业院校却没有被赋予职业技能鉴定权。劳动和社会保障部门对各行业从业人员技能资格认定的垄断，造成了职业院校的技能培训缺乏吸引力［3］。能培训，不能鉴定，令院校在培训市场中处于尴尬境地，培训工作很难开展。

二是学校收费及利益分配机制不健全，挫伤学校培训积极性。多数地区职业学校财务制度实施“收支两条线”，所有收入一律上缴财政，学校对培训收入没有支配权和使用权。收支两条线使工资收入变成了“大锅饭”，无法有效调动学校教师工作的积极性和热情。

三是物价部门审批程序复杂，阻碍学校开拓培训市场。物价局要求学校每一个培训项目的收费都要报备审批，使得学校的培训工作变得十分复杂，且不好操作，制约了职业院校开拓培训业务的主动性。

四是职业院校办学机制不灵活，难以适应快速变化的培训需求。相比社会培训机构，职业院校专业和课程调整周期长，兼职教师聘用、富余师资转岗等制度不够灵活，难以对培训市场需求做出快速反应，制约了培训发展。

（二）学校培训能力不足

一是培训内容和设施滞后。随着企业现代化进程的加快，新技术、新设备不断投入使用，很多职业院校所开发的课程体系、教学内容以及设备设施更新换代不够及时，与企业的岗位需求不匹配，甚至存在较大差距，不能很好地满足企业发展需要。

二是师资力量薄弱。不少职业院校由于师资队伍力量较弱，难以承担企业培训任务。其一，教师数量不足，工作负担重。职业院校教师编制是以全日制在校生数量进行核定的，基本呈现出满负荷运转状态，难以承担培训工作。其二，教师的培训能力不强。行业代表和院校代表都反映，由于职业院校教师长于理论教学，但短于实践技能，向企业提供的培训主要停留在低技能、低技术含量的内容上；培训层次局限在新进厂员工的基本常识培训、下岗职工的转岗培训、农民工的培训及较低水平的职业资格培训等，无力开展高技术含量的培训业务。

（三）企业积极性不高

一是劳动密集型企业对员工培训工作动力不足。目前，还有相当多的劳动密集型企业，对生产、服务技术要求不高，因此企业内部提高员工素质的原动力不足，不愿意增加成本开展员工培训。

二是就业准入制度不健全，企业及员工对培训需求不迫切。由于职业准入制度不健全、执行不力，因此企业以及择业人员双方都缺乏对取得职业资格的迫切要求。特别是那些简单操作工的岗位，就业门槛低，没有相关的学历或职业资格证书一样可以上岗；同时，岗位流动性大，企业付出培训成本的收益很容易外部化。在这种情况下，中等职业学校开发这块培训市场难度较大。

三是学校培训难以满足企业的个性化需求。由于校企合作机制不畅，职业院校缺乏与企业的沟通，导致其培训内容距离企业核心技术远。很多企业，特别是一些大中型企业，不愿将培训置于职业院校之中，而多是以自身培训为主，或委托社会机构进行，职业院校只承担了份额很小的培训工作。比如，唐山工业职业技术学院为三友集团提供了较好的培训服务，即使这样，其培训份额也仅占三友集团整个培训任务的10%左右。

三、推动职业院校开展从业人员教育培训的政策建议

《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发〔2002〕16号）要求，“职业学校要实行学历教育与职工培训相结合、全日制与部分时间制相结合、职前教育与职后教育相结合，努力办成面向社会的、开放的、多功能的教育和培训中心”。2007年，教育部颁发的国家示范性高职院校推荐预审标准中，明确将高职院校承接非学历的短期职业技能培训和岗位培训确定为遴选的主要标准之一。因此，职业院校开展从业人员培训，既是法律赋予的职责，又是满足当前三大产业对高素质劳动者需要的必然要求。为了调动职业院校开展培训的积极性，提高社会对职业院校培训质量的认可度，需要国家在教育培训管理体制机制层面有所突破。

（一）理顺管理体制，发挥市场机制作用

一方面，职工培训工作涉及教育、人社、物价、工会、经信、工商等多个部门，政府需建立协调机制，为职业院校开展从业人员培训工作理顺管理体制，逐步实现职业院校培训与技能鉴定权责对等，克服资源分散和浪费的弊病。另一方面，逐步建立职业院校经费来源多元化制度，利用市场机制，通过招标竞标方式，鼓励职业院校参与培训市场竞争，为政府提供购买服务式培训，为企业开展有偿员工培训，逐步提高有偿培训在职业院校收入来源的比例，激发职业院校的办学活力。

（二）完善培训经费保障机制，加强一线员工培训

借鉴国际经验，建立税收减免等优惠制度，鼓励企业落实员工培训经费。法国从上世纪九十年代起，实施根据培训经费收税制度，通过返还企业一些利益，鼓励其对职业继续教育进行投资。美国企业用于培训的费用占工资总额的比例近年来增幅较大，2010年达到2.66%，2011年进一步上升到3.23%。我国规定按职工工资总额1.5%-2.5%比例足额提取职业教育培训经费，并保障其中60%以上用于一线职工培训。要通过税收杠杆督促企业履行投入责任，对培训工作卓有成效的企业给予税收减免或奖补等激励机制，调动企业开展员工培训的积极性。鼓励各级政府探索建立培训基金，将企业职工继续教育及师资培训、课程开发等经费列入财政预算，大力改善职工培训条件，扩大培训规模。可实施面向一线员工的培训券制度，员工自主选择适合自己需要的职业技能培训。

（三）松绑学校财务管理，调动学校培训积极性

适当下放学校办学自主权，培训价格由学校和企业双方协商，遵循市场机制，适当减少物价部门的监管。在培训收入上，可规定学校将收入赢利部分用于专业发展和实训基地建设，加强财政监管；或根据国企资产管理办法，将培训利润按照一定的比例上缴财政（国企上缴利润的20%），剩余部分由学校自行支配，通过利益分配机制调动职业院校的培训积极性。

（四）校企合作共建共享培训资源，增强学校培训能力

职业院校要积极与行业、企业和相关科研机构沟通与合作，开发职业培训包。尤其是要充分发挥59个行指委、相关龙头企业的作用，组织行业专家和技术骨干会同学校专业教师一起开发适合从业人员发展需要的培训包，实施模块化培训，不断更新培训内容，采取任务式、案例式培训方法，促进院校培训与企业需求的对接和匹配度，更好地为企业发展服务。同时，鼓励职业院校与行业企业深度合作，共建培训中心、研发中心，联合开展产品研发与售后服务，以生产服务项目带动员工培训，并提升职业院校面向企业员工的服务能力。

（五）完善培训评估体系，促进从业人员培训科学规划和布局

目前我国从业人员培训工作尚无较为完善的数据采集系统，难以获得全面的监控数据。急需设计合理的评价指标，建立科学的评价体系，对各类培训工作进行科学的监控和评估，为科学规划与布局提供数据支撑。建议委托第三方建立从业人员培训信息平台，对三大产业从业人员培训规模、类型、模式，培训的产业分布、区域分布、时间分布，培训的社会贡献等进行数据采集，结合行业企业、各类教育培训机构抽样调查，建立我国从业人员培训数据库，定期发布从业人员培训报告，呈现我国从业人员培训现状和需求。可先从职业院校开始试点，对职业院校培训进行质量监控和评价。

［1］王丰：人口红利消失后的中国（复旦大学经济学院年度高峰论坛（2012）的演讲）.

［2］教育部网站公布的2013年教育统计数据［EB/OL］. http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/ moe/s8493/201412/181580.htm l.

［3］赵锋，职业院校急需撑起培训半边天——来自职业教育飞速发展的现实思考（一）［J］.上海教育，2006（4）.

责任编辑 刘扬军

马延伟，中国教育科学研究院职业技术与继续教育研究中心助理研究员，北京师范大学教育学部在读博士生，研究方向为职业教育政策与管理。

教育部2014年委托项目“职业院校开展企业职工培训研究”，主持人：孙诚。

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