完善高考改革试点方案制定环节的理性思考

余澄　王后雄

高考改革试点方案制定环节包括制定原则、时机选择、目标确定、制定程序、试点内容五个方面。完善高考改革试点方案制定环节是高考改革与发展的需要，作为高考改革关键的一环，制定环节的决策过程和决策结果直接影响高考改革试点的实施和效果。探索完善高考改革方案制定环节的策略，仍然是当前和今后高考改革频密期一项重要而艰巨的任务。

高考改革 试点方案 制定环节 完善 理性思考

2014年上海、浙江两个省市启动高考综合改革试点，并出台了相应的试点方案。高考改革试点方案制定环节是高考改革战略定位的重要环节和关键步骤，也是高考制度全面改革的主要内容，对于从更高、更广的视角来认识这次由国家决策的高考改革的全局意义具有重要作用。总体来说，教育部及有关省市出台的高考改革试点方案都有一定的科学性和可行性，但是教育因素、传统因素、政治因素的影响，特别是高考改革方案供给与需求的矛盾、方案设计中公平与效率矛盾，高考改革中的部分方案的制定环节也并非尽善尽美，或多或少存在一些不足，还有不少方面值得进一步完善。因此应从高考改革方案制定环节的制定原则、时机选择、目标确定、制定程序、试点内容五个方面入手，以便提出改进和完善高考改革试点方案制定的意见和对策。

一、完善高考改革试点方案制定的原则

虽然国家及省市有关部门在制定高考改革方案时也考虑过制定原则，但是有关部门在制定高考改革方案时不一定完全按照改革方案制定的原则行事，甚至有些还违背了高考改革方案制定的原则。为此，应组织专门的力量研究高考改革方案制定原则存在的问题，我们认为高考改革方案必须遵循四大原则。

1.需求的原则。即国家及考生对于高考改革方案是否有需求，需求有多大，有多充分。根据前期研究、观察，总体上决策者可能没有完全按照需求原则制定高考改革方案，决策者也没有完全掌握国家和考生双重的需求。正因为没有完全掌握需求，没有前瞻性的调研，导致高考改革方案制定准备不充分。应在评估的基础上运用诱致性制度安排逻辑和制度“需求—供给”分析方法，考察高考改革方案的制定是否按照需求的原则进行，有多少高考改革方案是根据需求原则进行的，有多少没有按照需求原则进行而是一种强制性制度安排，并提出如何考察需求，分析什么是“真需求”，什么是“伪需求”，在有多大的需求时就可以考虑提出制定高考改革方案并将其纳入改革安排的议事日程。在此基础上课题组将提出根据需求原则制定高考改革方案的相关意见和操作方法。

2.参与的原则。高考改革方案涉及到多个主体，因此改革方案必须征询相关主体的意见，特别是要让考生参与高考改革方案的制定。因为考生是高考改革方案实施的对象，保证考生的参与权和话语权，才能确保制定的高考改革方案是考生真正需要的改革。根据前期研究和观察，高考改革方案制定过程民主程度不高，特别是高考改革方案的对象参与方案制定的程度不高。因此应根据高考改革方案制定的评估，考察在高考改革方案参与的过程中，相关利益主体特别是考生参与的程度、考生参与的数量、考生意见被采纳的程度等，并在此基础上就如何切实保障考生参与方案制定过程等问题提出意见和建议。

3.试点的原则。高考改革方案涉及面广，而中国地广人多，各地差异性很大，加上高考改革方案供给的统一性与改革方案需求对象的差异性，这些都需要高考改革方案先试点，尽量考虑地区差异性和人群差异性。因此高考改革方案的制定要按照“先试点，后推广”的原则进行，尽量使高考改革方案供给满足改革的需求，尽量解决改革方案的统一性与改革方案对象之间差异性的矛盾。在对高考改革方案制定程序评估的基础上，考察高考改革方案的试点情况，即有多少改革方案在实施前试点，试点是否考虑了地区差异性、需求的差异性，是否考察了高考改革方案的可行性，然后在此基础上提出改进和完善高考改革试点方案的基本措施和方法。

4.量力而行的原则。高考改革方案的制定和实施必须量力而行。量力而行包括两个方面：是否尽力、是否量力。前者是有能力而不制定，后者是没有能力而制定。为此，需要在高考改革方案评估的基础上，从两个方面考察高考改革方案是否量力而行，是否存在超越能力的改革方案，或者某些政府有能力但是改革方案实施不够，需求满足度不高，问题解决得不够。因此，量力而行是制定高考改革方案的一项重要原则。

除此之外，还应该根据研究的需要，对高考改革方案制定的主体性原则、效益和效率原则、公平性原则、针对性原则进行分析和研究。

二、完善高考改革试点方案制定的时机

高考改革试点方案的制定、安排和实施既须考虑考生的需要，也须考虑社会经济和教育发展的现实，还须考虑其他方面的因素，因此高考改革方案的制定和实施有一个时机问题，条件不成熟不行，高考试点的安排和实施的时间必须是恰到好处，只有这样才能够使高考改革方案发挥最大效用。为此，在高考改革方案描述、跟踪和评估的基础上，从三个方面提出高考改革方案制定和出台时机的意见和建议。一是问题分析。根据高考改革方案描述、跟踪与评估分析高考改革方案时机选择方面存在的问题，即是否存在时机不成熟而超前制定高考改革方案，或者存在时机成熟而滞后制定高考改革方案的问题，两者的比重各有多大，并分析这两个问题分别诱致了什么样的后果。二是原因分析。在问题分析的基础上，研究高考改革方案制定时机选择的原因，将从经济、政治、社会、文化和教育等方面分析高考改革方案时机把握不准、把握不好的原因。三是完善建议。如果高考改革方案的制定和实施并没有科学的时机和条件成熟的基本标准，而是根据国情和民意及方案制订者的主观判断，那么这种时机的选择缺乏科学性。因此，应在问题和原因分析的基础上，提出把握高考改革方案制定时机的基本建议。

1.要清楚高考改革方案制定和实施成熟的条件。即高考改革方案成熟由什么条件组成的，如何发现这些条件，高考改革方案的制定除了政府自己调研获取成熟的条件外，还可以考虑接受、接纳民间智库的调查研究成果，共同判断高考改革方案制定和实施的成熟条件。

2.要把握好高考改革方案制定和实施的时点。把握时点“说易行难”，因为需要决策者根据调研的实际情况与标准进行对照。根据已有研究，可以按照高考改革试点的边际收益与改革前的边际损失或者缺少改革的边际损失相当为成熟的主要标志，即高考改革试点的边际收益等于改革前的边际损失或缺失改革的边际损失。一旦出现此标志，表明高考改革方案的制定条件成熟，相关决策部门就可以考虑制定和实施相关高考改革方案。

3.整合力量形成合力及时推出高考改革方案。出台高考改革方案也是一个博弈过程。一旦高考改革方案制定和实施条件已经成熟，国家及省市相关部门要整合力量，排除阻力，迅速制定改革方案并及时实施改革方案。因此应提出量化的标准和明晰的条件，为高考改革方案制定部门把握改革方案时机提供参考依据。

三、完善高考改革试点方案制定的目标

高考改革试点方案总体而言是改革，但是国家也有改革以外的其他隐性目标，如教育改革目标、建设人力资源强国目标、民心目标、政治稳定目标等。因此，制定高考改革方案首先要确定目标及目标组合。根据高考改革方案的描述、跟踪和评估，并结合前期研究：高考改革方案一般都有多元的目标，但是考生对改革需求的目标是单一的，多元的高考改革目标与单一的考生需求目标往往会产生冲突。因此，确定高考改革方案的目标集合，明确主要目标，并选择最佳目标组合是高考改革方案制定过程中要重点考虑的问题。首先要分析我国高考改革方案目标确定的问题。目前主要问题是目标过多，对改革方案赋予了过多的任务，寄予了过多的期望，从而导致高考改革方案不堪重负，主要目标模糊，组合目标相互冲突、改革效应相互抵销，从而导致目标组合效益无法最大化。[1]其次是考察高考改革方案目标多元化的原因。对于决策者来说都存在用最少的改革方案解决最多的问题，或者用最小的改革方案成本获得最大改革效益的问题，但是方案的容量有限、功能有限，一项方案只能根据其性质和内容有针对性地解决问题，不可能解决太多的问题，也不可能一劳永逸地解决问题。因此，还要分析导致高考改革方案目标多元化的具体原因。最后提出确定高考改革方案目标组合的基本对策。根据高考改革方案制定目标多元化、目标最大化方面的问题及其产生的原因，提出确定高考改革方案最佳目标组合的方式和方法。本文从以下三个方面研究确定高考改革方案目标的方式和方法。

1.清晰高考改革方案的目标集合。制定一项高考改革方案肯定会有多方面的目标考虑，决策部门首先要明确此项改革目标究竟有多少。因而应分析高考改革方案的总体目标、基本目标和附带目标，同时针对不同目标进行具体的案例分析，即弄清楚到底高考改革方案企图实现多少目标。

2.明确高考改革方案的主要目标。在明确目标集合的基础上确定高考改革方案的基本目标、主要目标。基本目标是最低要求的目标，主要目标是针对性目标。只要确定了基本目标和主要目标，改革效益就好考核，改革内容就好制定，改革功能也好赋予。所以应在明晰高考改革目标集合的基础上，确定高考改革方案的基本目标和主要目标，并提出确定基本、主要目标的一般性方法。

3.选择最佳的高考改革目标组合。在明确基本目标和主要目标以后，就须要选择高考改革方案的目标组合。因为有些目标存在内在冲突，有些目标功能相互抵销。这就要选择好目标组合。根据整体效应最大化和增量目标效益等于零的方法确定高考改革方案的目标组合，即在一项主要目标的基础上，加入一个专项方案，考察其改革方案组合边际效益，当加入最后一个目标时，其组合边际效益为零，这时的高考改革目标组合就是最佳目标组合。[2]为此，需要提出选择高考改革方案最佳目标的程序和方法，为国家及省市有关部门制定高考改革方案提供分析工具。在确定目标组合的基础上再确定高考改革方案的性质并赋予一定的改革功能。

四、完善高考改革试点方案制定的程序

高考改革试点方案制定环节的主要内容是改革方案的制定程序。只有较科学的、完善的制定程序，才能够较好地满足相关主体的需求，实现其最大效益。高考改革方案有一定的制定程序，相关部门也较严格地按照程序办事，但是实践中仍存在程序不太完善、制定中忽视程序或者程序化不够等问题。因而，须在高考改革方案的描述和评估的基础上，提出完善高考改革方案制定程序的对策和建议。

1.高考改革方案顶层设计的完善。高考改革方案制定的提出有多个渠道，如中央高层领导、专家学者、人大代表、中央政府有关部门、地方政府及有关部门，还有些是考试研究等机构。应具体分析高考改革方案制定中存在的问题，提出主体的整体性偏差问题、提出主体的自我利益导向问题、提出主体渠道单一性问题等，并根据这些问题提出改进建议。主体应当多元化、中立化、公共化，只有这样才会保证高考改革方案的相对公平性、公正性。

2.高考改革方案制定调研的完善。高考改革方案制订前都进行过调研，也有前期研究，但还是存在研究和调研的充分性、客观性、广泛性等问题，即有些高考改革方案安排的调研是部门进行的，区域或阶层利益导向比较明显，客观性不足；有些高考改革方案只是有选择性调研，地方的差异性考虑不足；有些高考改革方案没有进行全方位的调研，高考改革方案的广泛性考虑不足。根据这些问题，高考改革方案制定调研应坚持四个原则：专家参与性、主体中立性、区域广泛性、评估的客观性，即高考改革方案的出台调研要充分考虑“四性原则”。

3.高考改革方案制定主体的选择。高考改革方案制定还涉及到制定主体的问题，即由谁来制定，如何制定。其实目前有相当一部分高考改革方案由相关部门制定，这就导致了一些问题：高考改革方案之间相互冲突的问题，高考改革方案之间协调和沟通的问题，以及部门为本部门的利益而改变方案目标等问题。为了避免高考改革方案出现偏误、部门化、孤立化的倾向，我们提出高考改革方案制定的基本要求：中立性、独立性、超然性和综合性的“四性标准”，即高考改革试点方案制定部门利益要超然，并建议组成包括管理部门的综合性改革制定小组，整合力量，充分沟通，保证高考改革方案的中立性、客观性、协调性和目标的针对性。

4.提高高考改革方案的合法化程度。当前的高考改革方案都是按照一定的程序制定的，高考改革方案制定层级还是有些差别。有些是教育部制定的，有些是省（市、自治区）政府或教育部门制定的。从程序来看，高考改革方案都具有一定的合法性，但是由于高考改革方案制定主体较多，部门较多，不可避免地存在“政出多门”的问题，从而无法形成一个整体性的决策者。根据现在高考改革方案合法化的层级和问题，研究高考改革方案制定的主体和资格问题：大致方向是考虑将高考改革方案制定层级提高，即尽量考虑将高考改革方案交给全国人大、国家政策研究室、教育部、省级政府等地位比较超然的机构和部门来制定，以避免高考改革冲突、矛盾的问题，提高高考改革方案制定的合法程度。

5.改进方案制定意见的征询方式和方法。高考改革试点方案制定后还应该征求专家、相关部门和利益主体特别是执行者省级政府有关部门和改革主体（考生）的意见。根据前期调查，高考改革方案制定过程中还是存在意见征询不到位、不充分的问题，特别是省级政府有关部门、考生和教师很少有发表意见的机会，这将导致高考改革方案的整体性偏差。因此，应在高考改革方案描述、跟踪和评估的基础上，提出完善高考改革方案制定意见的征询方式、方法和基本原则。

五、完善高考改革试点方案制定的内容

高考改革试点方案制定得好不好，主要在于内容的完善程度。只有内容较为完善，高考改革方案的成效才会比较好，才能够实现高考改革方案的设计目标。总体而言，最新出台的高考改革方案的内容还是较为完善的，但是在针对性、灵活性、外在协调性、内在冲突性、环境兼容性方面还存在一些不足或者缺陷。可以从五个方面研究如何进一步完善高考改革方案。

1.高考改革方案的针对性。目前我国制定高考改革方案的统一性比较强，而较少考虑地区差异、社会分层和人群差异，因此导致有些地方、有些阶层、有些人群高考改革试点效果较好，有些则较差，针对性不强。所以，需要研究提高高考改革方案针对性的改革建议：将从方案多层次性、多方位性、多需求性方面着手研究。[3]

2.高考改革方案的灵活性。当前高考改革方案规制性比较强，给省级教育行政部门操作的灵活性不太够，从而约束了省级教育行政部门的积极性。可以从调动省级教育行政部门积极性角度研究高考改革方案的灵活性，即高考改革方案如何处理好原则性和灵活性之间的关系，以便调动地方教育行政部门落实和执行高考改革方案的积极性，提高高考改革方案的成效。

3.高考改革方案之间的协调性。由于这次高考改革方案出台比较多、比较急，而且不少高考改革方案出自不同部门，导致高考改革方案之间协调性较差。应在高考改革方案描述、跟踪和评估的基础上分析高考改革方案之间的协调性，并提出完善高考改革方案之间协调程度、配合程度的基本策略和办法，从而减少高考改革方案的相互抵销和内在冲突，提高高考改革方案的绩效。

4.高考改革方案内在的冲突性。考虑到有些省份高考改革方案制定和安排比较匆忙，有些高考改革方案内涵之间还存在内在冲突和矛盾的地方，这也使执行者束手无策或者选择性地执行高考改革方案。如将“体育纳入高考”理想图景虽然美好，然而对于年龄较大的人群、残疾考生以及身体素质较差的考生显然是一种伤害和不公平对待。[4]因此，应具体分析当前高考改革方案的内在冲突、矛盾以及产生的原因，在此基础上提出消除冲突和矛盾的基本方案和方法，并将这些方案和具体的改进措施提交国家及省市有关部门参谋和决策。

5.高考改革方案与环境的兼容性。高考改革成效能否最大程度地实现，还与高考改革方案执行、落实与接受的环境有很大的关系。当前高考改革方案较多地考虑了执行和落实环境的兼容性，但较少考虑高考改革方案与接受环境、社会文化、信息环境的兼容性，因此导致了高考改革方案与环境的兼容性不够，经常受到参与者的排斥。方案的制定者应对主要的高考改革方案进行具体的分析，然后提出高考改革方案与环境兼容的基本措施和路径。

总之，高考改革试点方案的制定须以求真为目的的理论理性，这种理性主要是来自于理解和解释考试评价与改革实践的认知理性，没有对考试改革理论和考试发展规律的清晰认识，任何考试改革都可能面临失败的教育代价。[5]完善高考改革试点方案制定环节是高考改革与发展的需要，作为高考改革关键的一环，制定环节的决策过程和决策结果直接影响高考改革试点的实施和效果。探索完善高考改革方案制定环节的策略，仍然是当前和今后高考改革频密期的一项重要而艰巨的任务。

参考文献

[1] 郑方辉.民意调查与公共政策评估[J].江汉论坛，2007（3）.

[2] 王建容.我国公共政策评估存在的问题及其改进[J].行政论坛，2006（2）.

[3] 王后雄.“高考城市化倾向”的成因及矫正[J].教育发展研究，2009（5）.

[4] 吴胜涛.将体育纳入高考应三思而后行[J].教学与管理，2015（15）.

[5] 刘清华，吴茳.考试改革需要理论理性和实践理性[J].考试研究，2015（1）.

【责任编辑 王 颖】