检察人员分类管理制度及薪酬体系研究

廖志杰 陈斌

摘 要：淡化行政色彩，增强司法属性，让检察权回归司法本义。推行检察人员分类管理，建立符合检察人员职业特点的薪酬体系制度，是检察改革的必由之路。检察机关的司法属性和检察人员的特殊身份决定了分类管理可以作为深化检察体制改革的途径。建立与普通公务员有所区分的薪酬体系制度的基础，也是推进检察职业专业化的有效措施。

关键词：检察人员；分类管理；薪酬体系

中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）10-0100-03

检察人员分类管理是指将检察机关内部人员按照一定的标准分为若干类型，针对不同的人员类型实施不同的管理办法，从而实现人尽其才，物尽其用。对检察人员实行分类管理是深化检察体制改革的一项重要内容，是实现检察人员高素质、专业化的必经之路。分类管理是为了检察机关依法独立行使检察权，维护社会公平正义。而建立一套与检察官职业相匹配的薪酬保障体系亦是重中之重，因为它直接关系到分类管理的实效与成败。

一、我国现行检察人员管理制度的弊端

在人员管理方面，我国检察机关长期沿用行政公务人员的单一管理模式，检察官职务的司法属性并没有得到体现。这种生搬硬套的管理划分制度给检察工作带来了诸多问题：

（一）检察人员混岗，难于实现检察人员的价值。据相关统计数字显示，全国的检察官人数占检察人员总数近80%，书记员占10%左右，其他行政管理人员占10%。而在所有的检察官当中，其他非从事法律工作的人员又占到22.3%。检察人员混岗使检察官的数量膨胀，间接制约着检察官素质的提高，使真正从事法律工作并行使检察权的检察官对自己的工作缺乏认同感和荣誉感。社会认同感是让检察人员感觉到检察工作离预期有差距的重要原因之一，而职业荣誉与社会认同又是检察人员从检察工作获得快乐的最大源泉。对检察人员分类管理，规定职责，明确分工，是提高检察人员自豪感与荣誉感的上策良方。

（二）检察權配置不合理。检察业务工作在很大程度上是以检察官的亲历性为基础的个体判断和个人操作，同一般行政工作“上命下从”的要求有着质区别，因此，用行政管理的模式去管理检察官和检察业务，是同司法工作内在规律相背离的[1]。由于检察权配置不明确，检察长、副检察长具有最终的决定权，是名副其实的检察官，其他检察官反而成了辅助人员，“办案的不定案、定案的不办案”。

（三）同工不同酬，检察人员的工作积极性无法有效调动。同是检察员，工作内容、简易程度、责任大小一样，都因行政级别别有所不同，其工资福利待遇差别很大；《检察官法》规定的检察官职务和等级并不能直接决定其享受的工资福利待遇，“行政级别”才是确定检察官工资福利待遇的根本依据。这让本属同一职务内容的检察官却又因行政级别的不同享受不同的工资标准，这明显地与我国“按劳分配”的基本原则相违背，而且不利于提高广大检察人员的工作积极性。

（四）检察人员挤“官”字、“长”字独木桥。现有检察人员的职务层次架构下，无疑助长了“官本位”思想：一是“官本位”取代了“案本位”[2]。二是检察官无心钻研检察业务，而是想方设法去挤“长”字独木桥。三是其他检察人员也因检察官较之其他职位的行政级别配备高，也纷纷向检察官队伍中挤，检察官职务成为其他检察人员解决行政级别的“唐僧肉”。在这样一种体制下，有的检察人员并没有将主要精力放在如何提高自身业务能力和办案质量上，而是过多地去追求行政晋升目标。

（五）人才大量流失。检察人员的准入门槛较高，既要通过公务员考试又要通过国家司法考试，而相对党政机关公务员来说，检察人员的行政级别晋升较慢，发展空间较小，其工资待遇不仅远远比不上发展较为成熟的律师，而且连党政机关公务员的待遇都比不上，这客观上造成了部分检察人员“精英人才”的流失。据调查，没有一名检察人员认为自己的工资待遇高过同级别的政府公务员，百分之43%的检察人员考虑过离开检察系统，而这其中年轻的检察人员考虑离职的比率更高。

二、检察人员分类管理的制度构想

（一）修订完善相关法律法规。相对以往的一些法律法规，检察人员的分类管理制度可谓是先行一步，这里就出现了法律与制度政策的矛盾冲突。为了避免分类管理制度在法律层面缺乏正当合理性，应尽快修订完善相关法律法规。具体而言，主要是要修订《中华人民共和国检察官法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》、《中华人民共和国公务员法》。前两部法律是检察官人事管理的基本法律，但在检察人员管理制度方面，这两部法律规定“参照国家公务员管理检察官”，要在这样的法律平台上实现检察人员的分类管理具有相当大的难度。而在《公务员法》强势而《检察官法》弱势的时代，对检察人员的分类管理可能受到以违反公务员法为由的阻制。因此，需要修订《中华人民共和国检察官法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》和《公务员法》，以明文规定的方式确认检察人员分类管的原则、程序、标准和方法。

（二）做好检察官遴选工作。在不降低检察人员原有的待遇前提下，适当、合理、有效、平稳推进检察官遴选重新洗牌，这是一个艰巨而又复杂的任务。实行分类管理，意味着“大锅饭”不复存在，这样的改革必然引发一些同志的思想反弹，出现一些不利于分类管理改革顺利推进的声音[3]。具体而言，可考虑通过以下方法推进制度改革：一是对40岁以下的检察官重新开展检察官选拔考试，报考人员可报考高于或等于其原来的检察官等级，考察方式应以综合考察为主，通过理论水平、实践能力、办案经验、民主测评等方面进行考察。二是对于重新选拔为检察官的，应当立即将其调入检察机关业务部门，迅速与其他检察辅助人员和司法行政人员分离及管理，及时定岗定职。三是对未能在考试中被选拔为检察官的，转为检察辅助人员，其原有的行政级别与工资待遇保持不变，有资格的可继续参加检察官考试。

（三）检察机关内设机构改革。我国检察机关内设机构设置存在许多弊端，一是多而不精，这给检察机关法律威信和社会地位提升带来不利影响；二是内设机构专业性不强，未能很好地体现检察机关的法律职能；三是检察权与行政权未能有效区分，行政领导既负责检察业务，也负责行政管理事务，这种“既当妈又当爹”的管理模式，显然不利于依法独立行使检察权。实行检察人员分类管理，必然要求检察机关的内设机构要做出相应的变革，以发挥分类管理制度的最大效能。（1）设立职务犯罪侦查局。将反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防部门合并，全面负责职务犯罪的线索受理、初查、侦查以及职务犯罪预防工作，惩防结合。虽说去行政化是司法改革的终极目标，但在目前条件下，仍有必要对职务犯罪侦查局的行政级别进行升格，使之与同级政府部门的行政级别相当，或类似于纪委监察局一样的行政级别。（2）成立公诉局。公诉局包括现在的公诉部门和未检部门，统一行使法律赋予各项公诉职能。公诉局内部不再设立处、科（室）等机构，成立各个办案小组。将公诉局的行政级别提升为同级政府部门领导副职。（3）成立侦查监督局。即将现在侦查监督部门的名称改为“局”，行使原来侦查监督部门的职权，行政级别对应同级政府部门领导副职。（4）成立诉讼监督局。包括现行的民行检察部门、监所检察部门、控告申诉部门，将上述三个部门的职能予以整合，统一由诉讼监督局行使，行政级别对应同级政府部门领导副职。（5）成立检察事务局。包括现行的行装部门、技术部门、法警部门。检察事务局的行政级别对应同级政府部门领导副职，可内设处、科（室），履行不同性质的职责。（6）设立党政办。将目前检察机关的政工部门与办公室、政策研究室等部门相整合，行政级别对应同级政府部门领导副职。（7）设立纪检监察室。纪检组长为党组成员，行政级别与副检察长一致，对应同级政府部门领导正职。（8）成立非常设机构——检委会办公室，由检委会专职委员负责。

（四）推行主任检察官办案责任制。（1）推行主任检察官办案责任制的必然性。推行主任检察官办案责任制是深化司法体制改革的必然要求。党的十八届四中全会对深化司法体制改革的提出了具体要求，随着社会的发展和依法治国的进一步推进，为确保依法独立公正地行使检察权，检察机关必须在检察权运行机制和业务办案模式方面等方面进行深入改革，摒除现阶段仍具有的行政色彩，进而充分体现检察权的司法性与独立性。深化检察体制改革，切实保障检察官依法独立公正行使职权，是主任检察官办案责任制的核心目标所在，也是检察工作规律的必然要求。当前，“办案的不定案、定案的不办案”等问题仍然十分突出，已成为制约检察机关办案质量和工作效率的重要因素，同时也是制约检察工作职业化、专业化的“瓶颈”。推行主任检察官办案责任制是转变办案方式的必然要求。检察机关制度改革的一个重要趋势是：不断弱化检察机关的行政属性，强化司法属性。“检察机关的法律监督权主要是通过参加诉讼程序具体行使，监督者积极介入诉讼活动，通过具体的诉讼职能来实现权力”[4]。而检察机关传统的办案模式已不能适应新形势检察工作的发展要求。（2）构建主任检察官办案责任制的模式选择。推行主任检察官办案责任制，本质是对传统的“逐级审批制”办案模式进行改革，建立由检察官代表检察机关依法独立公正行使检察权的办案机制，在制度设计层面有以下几种模式可供选择：一是取消检察机关内设机构设置，不再设置厅（局）、处、科（室）等部门，直接设立主任检察官办公室（办案组），主任检察官办公室（办案组）由一名主任检察官和多名检察官助理组成，主任检察官直接对分管检察长负责。二是精简改革检察机关内设机构，并在检察业务内设机构下设若干个主任检察官办公室（办案组），主任检察官办公室（办案组）由一名主任检察官和多名检察官助理组成，主任检察官的行政级别相当于内设机构的副职，主任檢察官同样直接对分管检察长负责，而无需对内设机构负责人负责。内设机构设正职领导一名，而不再设立部门副职，部门正职领导平时负责本部门的行政管理、党务政务等工作，负责召集本部门各主任检察官的联席会，其本身亦可兼任主任检察官办公室（办案组）负责人。三是不改变检察机关现行内设机构，而在内设机构下设主任检察官办案小组，主任检察官直接对内设机构负责人负责。这三种模式，第一种模式改革比较彻底，但实际操作难度大，实乃空中楼阁，有使改革陷入名存实亡之风险；第三种模式本质上未触及传统的“三级审批”办案机制，实乃隔靴搔痒，改革意义不大。笔者同意采取第二种改革模式，本课题之前已经对检察机关内设机构的改革作过阐述，第二种模式符合检察机关内设机构改革的趋势，既考虑到了改革的实际可操作性，又能革除“逐级审批”办案机制的弊端，进而实现主任检察官相对独立的行使检察权的改革目标，具有积极的现实意义。

三、建立符合检察人员职业特点的司法保障体系

（一）背景。习近平总书记在中央政法工作会议上多次强调，要建立符合司法人员职业特点的司法保障制度。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》指出，要健全与法官、检察官司法责任相适应的职业保障制度。我国的检察官准入门槛较低，但相对于我国的其他公务员来讲，检察官的准入门槛却很高，不仅要通过国家公务员考试，还要通过号称“中国第一考”的司法考试，而这些通过层层考试进入检察官队伍的“社会精英”，却又不得不面临行政级别和工资待遇“双低”的困境。与此同时，检察官的工作又承担着巨大的压力，不仅案多人少的矛盾十分尖锐，冤假错案的责任风险又十分巨大，相比较收入较高的律师群体而言，检察官这份职业的吸引力有所下降，这也是近年来造成检察系统许多精英人才大量流失的重要原因。

（二）完善检察人员的待遇标准及内部流动机制。（1）检察官的待遇标准。现行检察官的待遇标准是根据其对应的行政级别进行发放，未来改革的方向只有一条：检察官的待遇理应根据其检察官的等级进行发放。这是改革的基础和根本性原则。2011年10月20日，高检院发出《关于对现任检察官进行职务序列模拟套改的通知》，将检察官等级与行政级别挂钩，该通知的出台可以看做是检察官的待遇标准将仍旧参照对应行政级别进行发放的信号。为了进一步突出检察官待遇改革的方向，明确检察官待遇的唯一依据是检察官的身份及等级，建议检察官的薪酬保障做以下两项改良：第一，检察官的待遇应适当高于对应行政级别的其他公务员，具体以高20%左右为宜，高出部分宜以检察官津贴的形式发放。第二，建立健全检察官保障房制度。该保障房制度类似于国外的“官邸制”，检察官只拥有房屋的使用权，而没有房屋的产权，检察官退休之后依然可以居住，直至其与伴侣死亡，该保障房不能继承与转让，检察官及其伴侣死后，国家应当将保障房收回。检察人员取得检察官身份后，工作十年可分得一套检察官保障房，或者取得检察官身份后，工作五年，已结婚并年满三十周岁的，可以分得一套检察官保障房。取得主任检察官资格的，应当保障其应有的住房水平和条件。（2）检察辅助人员与司法行政人员的待遇标准。检察官助理、书记员、检察技术人员、司法行政人员的待遇标准可严格按照对应的公务员级别发放，除了转为检察官序列的，其他晋升模式严格按照《公务员法》及《公务员职务任免与职务升降规定》的规定进行。司法警察的待遇按照人民警察的待遇标准发放，其晋升模式参照《公务员法》与《中华人民共和国人民警察警衔条例》的规定进行。（3）建立健全检察人员的内部流动机制。检察人员分类管理制度推行后，检察人员总共分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三大类，由于检察官的地位和待遇均要高于检察辅助人员和司法行政人员，加上检察人员分类管理制度推行的过程中，在打破原有利益格局的基础上必定会有一些历史遗留问题和矛盾，若问题得不到妥善解决，可能导致检察官与其他检察人员之间无法实现真正的融入和配合，进而影响到分类管理的初衷。为了更好地平衡检察官与检察辅助人员、司法行政人员之间的关系，可以从以下两方面着手：一是建立检察辅助人员和司法行政人员通往检察官的准入机制，只要该两种检察人员通过国家司法考试，服务满一定的年限，同时符合初任检察官的各项条件，有意愿致力于检察事业，就应当为其提供通往检察官的一条通道；二是要加快检察辅助人员和司法行政人员的行政晋升力度，对于那些无法进入或无心进入检察官队伍的其他检察人员，应当通过加快行政晋升力度或适当增加工资收入等方式，进一步激发其工作的热情和积极性，共同为检察工作的开展和人民检察事业的发展贡献应有的光和热。

参考文献：

〔1〕珠海市人民检察院课题组.检察人员分类管理研究[J].国家检察官学院学报，2005，（4）：94.

〔2〕深圳市人民检察院课题组.关于检察人员分类管理改革的研究报告.http：//wenku.baidu.com/view/41df52a69b 89680203d82582.html，2015-04-02.

〔3〕邢小川.我国检察人员分类管理相关问题研究[D].安徽大学，2013.

〔4〕姜伟.中国检察制度[M].北京：北京大学出版社，2009.95.

（责任编辑 徐阳）