行政公益诉讼庭审应对的探索

张玉梅　潘珣

内容摘要：检察机关提起行政公益诉讼，应围绕庭审实际进行探索，认真梳理庭审中遇到立案、主体资格、举证责任、调查取证、事实认定、管辖等相关问题，从庭前沟通、诉前准备、庭后督促等方面有针对性地解决上述问题，同时可以从完善立法、组成专家顾问库、加强学习培训等方面进一步提升监督水平。

关键词：检察机关 行政公益诉讼 庭审应对

行政公益诉讼是指公民、法人或其他组织，认为行政主体的作为或不作为违法，对国家利益、社会公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害的，但对其自身合法权益并未构成或者不具有构成直接侵害之可能的，可以根据法律的规定向法院提起的行政诉讼。案例中，某县检察院向县林业局发出检察建议，建议县林业局对砂石场违法占用林地的行为进行处理，并将处理情况在一个月内答复，而林业局逾期未答复。实践中，检察机关发现行政机关怠于履职发出检察建议，但仍有不予回复或置之不理的情形，应该采取更刚性的监督方式进行监督。如案例中向法院提起行政公益诉讼，人民法院做出了支持检察机关诉讼请求的判决。这不仅标志着审判机关对检察机关提起行政公益诉讼主体资格的认可并依法作出实体判决，而且标志着检察监督权、审判权共同对行政权的监督，是司法权对行政权进行司法监督的开河之举。通过提起行政公益诉讼，使行政机关接受来自外部力量的有力监督，督促其纠正违法行为，促使切实依法履职。

一、行政公益诉讼庭审实践中存在的具体问题

目前，对检察机关提起行政公益诉讼法律上尚缺乏具体明确的规定，十二届全国人大常委会第十五次会议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点的决定》（以下简称《授权决定》），最高人民检察院随后发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》），据此，检察机关开展试点探索，但也仅仅是授权探索，法律规定不足导致在探索行政公益诉讼的过程中存在以下问题：

（一）立案问题

提起诉讼存有争议，即使起诉，法院也极可能不受理。从法院司法中立、被动保守与我国所处法系的角度，法院审判从程序到实体都必须有法可依，法律规定的欠缺，将会使法院不能受案、不愿受案或不敢受案，或立了案也可能难以做出判决。

（二）主体资格问题

《方案》明确检察机关以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼，但对检察机关公益诉讼人的地位尚无法律予以明确。检察机关提起公益诉讼是作为民事中的平等主体、行政诉讼法中的原告还是刑事诉讼法中的公诉人尚未明确。

（三）举证责任问题

在刑事公诉与民事公益诉讼中，由检察机关对其指控和诉讼主张承担证明责任，但在行政诉讼中其举证责任如何分配没有规定。若参照行政诉讼法规定由行政机关承担证明其依法履职的责任，一方面诉讼的结果可能被行政机关掌控，另一方面在检察机关与行政机关抗衡能力相当的情况下，既将行政机关作为被告、又要其承担证明其依法履职的责任，显然有违公平。

（四）调查取证问题

在提起行政公益诉讼的过程中，调查取证困难，主要体现在以下三个方面：证据的发现困难，对行政主体是否履职、履职程度等文件、资料往往由行政机关保存且能改动，检察机关很难介入发现；证据收集调取困难，检察机关把行政机关起诉至法院，行政机关难免会有抵触情绪，可能存在不配合提供证据或隐匿、毁灭证据等情况，且在行政公益诉讼中，检察机关能否使用检察调查权、使用的程度及范围如何尚未明确；证据的固定困难，行政主体的履职情况处于动态变化状态中，很难凭一时的阶段性证据固定行政主体违法事实。

（五）事实认定问题

行政公益诉讼过程中的事实认定困难，主要体现在以下三个方面：对行政主体违法履职的违法性构成要件尚无定论；对行政机关检察建议发出之前未依法履职行为已构成违法的（阶段性违法）是否予以起诉尚存争议；对行政机关提供的伪证难以辨别、认定。

（六）管辖问题

民事诉讼法规定民事公益诉讼由中级人民法院管辖，但行政公益诉讼该由何级法院管辖尚未明确，且对于法院跨行政区域管辖的案件，由何地检察院提起行政公益诉讼存争议，此外，行政公益诉讼中，检察机关不服法院判决的，可否抗诉，若可，如何平衡检察机关做为公益诉讼人和诉讼监督人的身份。

二、行政公益诉讼实践中存在问题的应对

（一）关于诉讼请求的思考

行政公益诉讼的意义在于督促行政机关规范自身行为，若无惩戒措施，检察机关监督的效果将停留在行政机关得过且过、发现就改、不发现不管的状态。在检察机关起诉后才履行责任，表面上使得检察机关的诉求失去意义，但实质上迟来的履职并不能掩盖行政机关因长时间行政不作为，而导致其行为本身违法的事实。针对此种情况，检察机关应当变更诉讼请求，直接请求法院判令被告人行为违法。根据《行政诉讼法》笫5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”可见，对被诉具体行政行为包括行政机关作为和不作为的合法性审查是法律赋予人民法院的法定职责。也就是说，对于一起行政不作为案件，检察机关应先请求法院确认被告的行为违法，其次才是请求法院判令被告履职，最后判令被告承担全部诉讼费。这样一来，即使被告在诉讼过程中履职，也不影响诉讼的进行，只要被告行为本身违法，就应该承担败诉的风险。

（二）关于庭审应对措施的探索

随着检察机关对提起行政公益诉讼的不断探索，庭审的应对将成为一个重要课题。本案中，检察机关结合督促起诉工作，排查筛选了案件，向法院提起行政公益诉讼，作了有益的司法实践探索，人民法院不仅受理了案件，并且做出了支持检察机关诉讼请求的判决，判决后，各方当事人在上诉期内均未提出上诉，判决生效。归纳起来，笔者认为做好行政公益诉讼的庭审，应从以下几个方面入手：

1.做好庭前沟通

主动及时向党委、人大、政府、政协机关单位汇报、沟通案件情况，争取邀请相关机关、单位的领导旁听案件审理，增进领导对检察机关探索行政公益诉讼的理解和支持。与被告及案件相关单位、人员加强沟通交流，对检察机关提起的行政公益诉讼予以适当释明，减少对抗情绪。加强与人民法院的沟通，对重大复杂的案件，可以申请法院进行庭前证据交换等，以利于案件顺利进行，实现起诉目的。此外，若出现不服一审判决上诉的情形，同样必须继续加强与二审法院沟通，确保人民法院支持检察机关的诉讼请求。在行政公益诉讼探索过程中，必须慎重稳妥，尽量避免出现失误败诉，防止产生对检察机关是否有能力通过行政公益诉讼监督行政机关履职的质疑。

2.做好充分的诉前准备

一是找准违法事实。在对行政机关提起诉讼前，要对案件事实进行充分的核实、论证，确保行政公益诉讼的案件事实客观、真实，且确实违反了相关法律、法规的强制性规定。对属于行政机关自由裁量范围，仅存在行政行为“合理性”问题，但不存在行政行为违法的，不能作为行政公益诉讼案件。二是查清被告主体资格。在对行政机关提起诉讼前，应当对被告承担的行政职责、是否属于独立法人、法定代表人等信息进行核实，避免出现被起诉的被告无诉讼主体资格或是无相应行政管理执法责任等导致败诉或需要变更或增加当事人的情况出现。三是充分收集证据。在对行政机关提起诉讼前，紧紧围绕所起诉的案件事实和法律适用，到相关单位调取证据，针对技术性问题，请相关技术人员予以说明；到第三人所在地，通过实际调查走访收集、固定证据等。同时，还要认真分析研判行政机关可能提出的抗辩理由，并针对性地收集证据及相关法律依据，予以反驳。对不宜由检察机关收集固定的证据，可以申请人民法院进行调取固定。四是找准法律依据。由于行政法律、法规涉及面广、数量庞大，在提起行政公益诉讼前，应当对起诉案件涉及的法律、法规、规章等进行认真研究，确保提出的诉讼请求有依据，避免依据错误导致起诉失误。

3.依法应对庭审

一是主体资格问题应对。若庭审中质疑检察机关提起行政公益诉讼的主体资格，则可以从《宪法》第129条、《人民检察院组织法》第14条、《行政诉讼法》第11条及《授权决定》、《试点方案》的规定予以说明。二是适应角色转变，做好正确定位。检察机关派员出席庭审，身份从公诉人转变成行政公益诉讼人，庭审用语等也应随之变化。不能套用刑事公诉语言，对其他当事人的称呼要符合行政诉讼要求，不能称呼被告为“被告人”，也不宜称呼第三人为“嫌疑人”、“违法人员”，此外，宣读行政公益起诉状、发表辩论意见等，都要保持用语的平和、理性及谦抑。三是调配合适的检察人员出庭。出席庭审人员代表检察机关的形象，同时也影响庭审效果。既要根据行政主体出庭对象，选择级别相当的干警，又要保证该干警熟悉相关的行政法律法规且出庭经验丰富、素质过关。四是庭审突发情况应对。庭审中出现检察机关未掌握的情况，对案件事实的认定和审理结果具有重大影响的，可以向法庭申请休庭或延期审理，经过调查并经检委会讨论后，决定向法院申请继续开庭或撤回起诉。

4.庭后及时跟进督促

庭审后及时了解案件进展情况，及时正确决定是否撤回起诉、是否抗诉；总结案件经验，决定对案件中发现的问题进行梳理，以便进一步改进。

三、做好行政公益诉讼工作的几点建议

在我国的法律体系中，关于行政公益诉讼的规定还很不完善，在探索行政公益诉讼过程中，笔者建议从以下方面进行完善，更好的发检察机关的监督作用，实现行政公益诉讼的价值。

（一）完善立法，确保庭审效果

开展行政公益诉讼的过程中，最大的难点在于缺乏法律明确的规定，为了使行政公益诉讼依法有序对行政权力进行监管，建议在探索实践的基础上，通过法律规定予以明确，包括应对提起行政公益诉讼案件范围、类型、举证责任分配等进行规定，有效防止浪费诉讼资源、有损司法权威事件的发生，达到办理案件有章可循、有据可依，保证行政公益诉权的规范行使。

（二）聘请专家、专业人才组成专家顾问库

行政公益诉讼是对行政行为进行的监督，而大量的行政行为具有很强的专业性，检察人员不可能掌握每个专业的知识，这就需要具备有相应知识的专家、专业人才为检察机关提供咨询，必要时可以出庭作证，便于判断行政机关是否未依法履职。

（三）加强学习培训，提高素质

公益诉讼具有较强的专业性，对检察人员的素质提出了更高的要求，例如：在行政公益诉讼中，检察人员不仅要掌握常见的行政违法行为方面的知识，还应规范对行政违法行为证据的收集与固定。这就需要检察机关内部加强对干警的培训，提高素质，更好的履行监督职能。

（四）做好诉后的沟通建议

行政公益诉讼的展开，离不开党委政府的支持，加强与党委政府的沟通协调与联系，能促进彼此的理解，帮助行政执法部门工作的改进，形成内、外监督两股合力，督促行政机关认真履行职责。

（五）将检察机关对行政执法的监督结果纳入对行政执法部门及行政执法人员的考核范围

行政公益诉讼的意义，在于督促行政机关规范自身行为，若无惩戒措施，检察机关监督的效果将停留在行政机关得过且过、发现就改、不发现不管的状态。为加强监督的效果，积极推进法治政府、服务型政府的建立，有必要将检察机关对行政执法的监督建议及起诉情况纳入对行政执法部门及行政执法人员的考核范围。