涉检信访问题初探

蓝林+李波+周觊+赵媛媛

信访制度在中国历史上源远流长，自先秦时的“谏言”起萌芽，至唐朝发展相对完备，至清朝“京控”发展至成熟。而在现代，1971 年，《红旗》杂志刊登《必须重视人民来信来访》一文，第一次公开把人民来信来访称为“信访”。[1]从此，“信访”成为了一个有特定社会内涵并且被社会认可的专用术语。信访是公民为维护个人或公共利益采取的有针对性的诉求活动，是公民参政议政意识的体现，是公民权利意识和民主意识在社会生活中的具体表达方式，有利于国家机关及时掌握社情民意，化解矛盾冲突。涉检信访工作是检察工作的重要组成部分，伴随着检察机关的建立、变迁、发展而不断演进，在不断的演进过程中，涉检信访处置中的问题也不断凸显。本文拟从涉检信访的沿革入手，厘清涉检信访之含义，分析涉检信访处置中的问题及改革方向。

一、涉检信访的沿革及含义

涉检信访的演进过程，大致分为四个阶段：一是以1951年检察机关设立人民问事处专门负责处理群众来信来访为标志，这一时期检察机关的信访工作统称为检察信访；二是以1982年2月检察机关设立控告申诉检察部门专职处理群众信访事宜为标志，这一时期检察机关的信访案件也被称为涉法案件、涉法涉诉信访；三是以2004年高检院下发《最高人民检察院关于开展集中处理涉检信访活动的通知》为标志，明确提出“涉检信访”这一概念；四是以2014年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》为标志，涉检信访进入法治化改革时期。

涉检信访工作逐步发展，但对“涉检信访”仍然一直缺乏一个明确定义，造成概念的内涵及外延不明确，不论是理论界对“涉检信访”的理解，还是实务界对“涉检信访”的执行标准均是不一致的，甚至连最高人民检察院在“涉检信访”这一概念的定义上也是不断在修正中。如2004年高检院下发《最高人民检察院关于开展集中处理涉检信访活动的通知》仅是提出“涉检信访”这一概念，但对其内涵、外延均未有明确的规定，到2007年3月2日，最高人民检察院下发的《人民检察院信访工作规定》中定义的涉检信访是指“信访人采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向人民检察院反映情况，提出建议、意见或者控告、举报和申诉，依法由人民检察院处理的活动。”这一定义明显受国务院《信访条例》的影响，外延过大，而各地检察机关害怕将较多的案件导入涉检信访案件中，导致自身处置难度加大，在实践中并未对此严格执行，而是大多对此外延加以限制。随后到2010年4月，高检院下发了《关于清理排查涉检信访积案范围有关问题的补充通知》，又对涉检信访做了如下修正：“涉检信访案件是指公民、法人或其他单位通过信访渠道反映的涉及检察机关或检察人员的案件，包括：不服检察机关处理决定的案件；反映检察机关在处理群众举报线索中久拖不决，未查处、未答复的案件；反映检察机关违法办案或检察人员违法违纪的案件”。此后，高检院在《检察机关执法工作基本规范》（2013年版）中进一步明确这一概念，应当说这一概念相对于《人民检察院信访工作规定》的定义明显将外延缩小，也较为符合检察机关工作实际，但这一定义仍有几处尚待明确与完善。一是“不服人民检察院处理决定”中“检察院处理决定”的外延有多大？是否包含检察机关对侦查活动监督、立案监督、审判监督中所作决定？是否包含新刑事诉讼法中赋予检察机关对违法侦查的申诉、控告，以及对妨碍辩护人、诉讼代理人行使诉讼权利的申诉、控告所作出的决定？ 二是检察机关管辖的信访中“涉检信访”与“诉讼案件”的交织，“诉”、“访”如何区分，如何分离？为了更好地解决这些疑问，我们有必要提出一个“涉检信访”概念的新定义。

“涉检信访”的定义迫切需要解决两个问题，即两个层次的“诉访分离”问题。

一是外部的“诉访分离”，即根据《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》中提出的实行诉讼与信访分离制度，需要“把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关处理”。简而言之就是中央司法体制改革领导小组办公室负责人答记者问所说的涉法涉诉问题“要向政法机关而不是向党政信访部门反映”，具体到检察机关而言，就是要解决哪些涉法涉诉信访问题是向检察机关反映。

以外部“诉访分离”为出发点，涉检信访是指应引导公民、法人、或者其他有关单位通过信访渠道向检察机关反映，或者分流至检察机关的下列信访事项：（一）反映国家工作人员职务犯罪的举报；（二）不服人民检察院处理决定的申诉；（三）反映侦查机关侦查活动存在违法行为的控告；（四）不服人民法院生效判决、裁定的申诉；（五）反映刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动教养机关的活动存在违法行为的控告；（六）反映人民检察院工作人员违法违纪行为的控告；（七）公民、法人或者其他组织提出的国家赔偿申请；（八）加强、改进检察工作和队伍建设的建议和意见；（九）其他依法应当由人民检察院处理的信访事项。

二是内部的“诉访分离”，“信访权是公民以信访的方式向各级国家机关及其工作人员或主要领导人反映问题，提出要求和建议，进行申诉、控告和检举，促使有关部门处理或解决并给予答复的权利。从严格意义上讲，它是建议、申诉、控告和检举权利所延伸出的一种权利，它是对维权渠道堵塞的一种补救措施。”[2]在《检察机关执法工作基本规范》对涉检信访做了如下规定： “（一）不服检察机关作出的诉讼终结的处理决定的案件；（二）检察机关在处理群众举报线索中久拖不决，未查处、未答复的案件；（三）反映检察机关违法违规或者检察人员违法违纪的案件。” 可以看出上述通过信访渠道向检察机关反映的信访问题中既有需要按照诉讼程序处理的“诉讼案件”，也有需要根据《检察机关执法工作基本规范（2013版）》中第2.34至2.40所规定程序办理的“信访案件”。那么就需要厘清哪些不应按照诉讼案件程序处理，而应按照信访程序处理。

所谓“诉”，是指申诉人向有管辖权的人民检察院提出的，司法程序尚未完成应启动司法程序解决的请求；所谓“访”，是指信访人通过来信、来访等形式向检察院反映的与案件有关，但诉讼、诉讼救济程序已处理完结的问题和事项。[3]简言之，属于检察机关职权范围之内能够按照诉讼程序处理的，应属于“诉”的范畴。对于诉讼程序已经穷尽，无法再导入诉讼程序解决的，应列入“访”的范畴，按信访程序处理。

以内部“诉访分离”为出发点，笔者认为涉检信访是指公民、法人、或者其他有关单位，经过诉讼、诉讼救济程序已处理完结，继续向检察机关反映的信访事项。

二、当前涉检信访处置中存在的主要问题

（一）首办责任制执行效果不佳

首办责任制执行效果不佳，首先体现在内部分工落而不实。检察机关早在2003年，就建立了控告申诉首办责任制（现在更名为信访事项首办责任制），对属于检察机关管辖的信访事项，应当如何按照内部职能分工，明确责任，及时办理做了较为详细的规定，但该制度的落实却一直存在较大问题。其他业务部门时常错误的认为，处理信访事项是控申部门的事情，对转办的信访事项认为是自身业务范围以外的额外负担，能推则推，能少则少，首办案件久拖不决，办理敷衍的情况较为普遍，导致检察机关信访部门不能及时答复信访人，或者答复缺乏说理性，引起信访人不满意。

首办责任制执行效果不佳，还表现在管理方式和处置手段单一。首办责任制所规定的信访事项，有相当一部分诉讼程序并未穷尽，完全可以直接走司法程序。但首办责任制却对所有的信访事项都采取一种行政化的管理手段，依靠的主要是工作人员的催办和领导的督办。最终的办理结果也统一表现为控申部门出具的答复函，各部门对出具“不立案”、“不受理”、“不支持监督申请”等正式文书形成一种回避的态度，都试图通过一种不具有严格法律效力的答复来缓和冲突和规避责任，信访人反应诉求的正常渠道因此变得不畅通，一些本来可以通过正常法律程序解决的问题转办为了信访。

（二）外部协调联动不畅通

首先是沟通机制不完善。现在的上访人通常都是多头上访，接访单位之间没有规范的沟通机制，往往只是从各自的利益出发，造成解答口径不统一甚至相冲突，增加了信访案件的处理难度，也容易给当事人造成推卸责任等不良印象，加深了、激化了信访矛盾。其次是联动机制不完善。检察机关作为司法机关，其主要职能都在诉讼之内，并不能包揽纠纷的彻底化解和平息。许多涉检信访虽然案件曾经检察机关处理过，但当事人的信访诉求已经远远超出了检察职能的解决范围，检察机关无论从其地位、作用还是现实条件等方面，都无法消化、无力包揽所有的涉检信访。作为司法机关，要在依法办案之外做大量的社会矛盾化解工作，有时候的确是心有余而力不足。对于一些已经穷尽了法律程序或者完全没有必要走司法程序的信访，如果不能及时协调相应的政府职能部门出面解决，长期将矛盾滞留司法机关，最终只能导致司法资源的浪费。

（三）信访终结机制不完善

最高人民检察院早在2006年就出台了《人民检察院信访案件终结规定》，2009年中央政法委出台《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》后，重庆市人民检察院也出台了《重庆市检察机关信访案件终结办法（试行）》（以下简称《办法》），规定对符合相关条件的信访案件，可以报请市人民检察院核准终结；对核准终结的信访案件，上级人民检察院不再交办、转办、督办，受案单位只登记不办理。《办法》出台以来，不但核准终结的信访案件数量非常有限，即使核准终结，也往往出现终而不结的情况：一是终结决定对信访人影响力有限，信访人决不接受终结决定，仍然我信我素，依然坚持上访的情况比较普遍；二是没有建立信访信息共享机制，对于一些已经终结的案件，上级机关仍向下级机关交办，人大、政法委等部门仍向当地检察机关交办，随意启动程序，导致“终而不结”；其三，在强大的维稳压力面前，部分原办案部门妥协于信访人的胡搅蛮缠，对信访人的不合理诉求仍给予满足，导致涉检信访终结徒有虚名。

信访终结时常“终而不结”，与信访工作的配套制度不规范也有直接关系。信访案件的处理没有具体的法律规定，主要以行政法规和部门规章为依据，缺乏人员回避、管辖、时限、时效等程序性规定，处理时的随意性大。最终的处理结果通常没有规范的法律文书作为依据，而是以通知书、情况汇报、座谈记录以及信访人签的息诉保证书等为方式来处理，这些文书没有法律的强制力作为保障，其效力处于随时可能被颠覆的状态。

三、涉检信访处理机制改革意见探讨

党的十八大关于司法改革的报告和中央《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》等文件为涉检信访改革的发展提供了正确的方向。最高人民检察院及地方各级人民检察院在充分调研多年来涉检信访的现状、存在的问题、原因等基础上也积极进行试点改革。总体而言，改革是大势所趋，以往涉检信访工作中值得借鉴的制度应当得到全面的推广，对错误的思想理念和工作方法应当逐步纠正，对改革产生的新问题及时研究解决，这样才能保证涉检信访改革取得实效，而不是流于形式。

（一）从大包大揽向诉访分离转变

从1951年检察院建立之初，涉检信访就不只是法律工作，还是群众工作更是政治工作。在“全心全意为人民服务”的宗旨下，检察机关需要对信访人的诉求大包大揽，这与当时政治环境、法制环境是相符合的。但随着中国现代化的进程和现代法治的要求，检察机关越来越需要精细化专业化和树立公平公正的权威，而信访人也需要更加文明理智和怀有崇法尚法的心态。以往检察机关大包大揽的理念和工作方式已不能完全适应新形势的发展需要，其所凸显的问题成为改革的动力，而改革的方向就是诉、访的分离。坚持诉访分离原则就是要清晰界定涉检信访的范围，既要严格区分涉检信访与其他涉法涉诉信访、行政信访，又要在检察机关内部区分属于法律规定程序的“诉”和不服检察机关处理决定的“访”。检察机关不应当对所有信访事项大包大揽，非涉检的信访应当及时分流移送；对涉及检察机关的民商事、行政、刑事等信访事项应当从正当法律程序的诉中分离出来，避免用信访推动诉讼程序，从而保证涉检信访事项在法治轨道内妥善解决。

（二）从机械执法向检调对接转变

检察机关作为国家的法律监督机关，严格依法办事是职责所在，但在“以和为贵”传统思想的影响下，调解具有天然低成本，高效率的特点。所谓检调对接机制，就是指检察机关在依法履行法律监督职能的同吋，依托社会矛盾纠纷大调解机制，以和谐司法的理念和调解的方式，在法律规定的框架内，有效化解检察环节各类矛盾纠纷的工作机制。在检察机关“诉”的法律程序中，调解规定的较为明确，但适用范围和适用条件相对较为严苛，如在处理轻微的刑事案件、民行监督案件、伤害类的不起诉案件时可以适当运用，对赔偿、谅解、矛盾化解等方面发挥作用。而检察机关在“访”的工作中，调解可以更加灵活并发挥更大的作用。

（三）从分散处置向合力处置转变

检察院从最初的人民问事处到控告申诉检察部门再到控告检察部门和申诉检察部门的分离，体现了涉检信访工作的专业化和制度化。然而司法实践中，将涉检信访处理和矛盾的化解全部寄希望于某个部门的想法仍根深蒂固，造成的问题就是办案部门与信访答复部门相互推诿扯皮，最终不利于涉检信访的处置和矛盾化解。按照检察机关内部职能分工和首办责任制的要求，涉检信访的处理应当要求各个部门相互配合协作，形成化解矛盾的合力。首办责任制就是人民检察院对本院管辖的控告、申诉，按照内部业务分工，明确责任，及时办理，将控告、申诉解决在首次办理环节的责任制度。实践证明，首办责任制的落实，初信初访的重视，可以有效减少重复申诉和久诉不息的概率。因此涉检信访工作应当避免分散处置，在严格落实首办责任制和初信初访工作的前提下形成化解矛盾的合力。

参考文献：

[1]中央办公厅信访局，国务院办公厅信访局（合编）.信访学概论[M].华夏出版社，1991年版.

[2] 林喆.参政权：民主政治的基石[N].学习时报，2004第234期.

[3] 唐龙生、刘菲.论诉访分离工作机制之构建[J].法治研究2010年第1期，第70-80页.

[4] 乔元兀，陈建珍：诉访分离是涉法涉诉信访工作的必然选择[EM/OL]，http：//www.dffyw.com/faxuejieti/ss/.

作者单位：重庆市人民检察院第一分院控告申诉处

责任编辑：张 波