“新常态”下中国行政监督的实践样态

匡亚林

2015年6月19日中纪委公布了反腐新政，中央纪委监察部在举报系统客户端推出反“四风”举报功能，网民通过手机拍摄身边的“四风”问题，即可实现“一键举报”。中国发展仍处于重要战略机遇期，我国行政监督在新常态下从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，中国政治呈现出新常态，拿下老虎，给公款吃喝、公车私用、奢侈消费、公款旅游、迎来送往等戴上“紧箍咒”，群众路线教育实践活动不断深入，“新常态”在反腐建设中也进入了新阶段，中国行政监督呈现出新常态。

一、执政党的权力型监督

我国作为社会主义国家，代表中国最广大人民的根本利益、以全心全意为人民服务的使命为根本宗旨。因之，我国行政系统的生成及其运行呈现出两个方面的特征：一方面，政府的组成人员多数兼有党员角色；另一方面，政府的决策活动与执行目的同执政党的执政意志紧密关联。基于此，执政党理应成为行政监督的重要主体和主要力量。执政党对组织成员的监督是否有效直接关涉行政权力运行对于实现全面深化改革总目标的作用发挥。对此，邓小平在《共产党要接受监督》一文中指出：“宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”[1]这亦说明执政党在国家政治生活系统中的地位与角色具有特殊性、重要性及不可替代性，所以，执政党的执政地位要求其担当起监督行政系统运行与行政权力行使的重要职责。

执政党对行政系统与行政权力运行的监督，主要是依据执政党的章程规定、指导思想、路线方针、政策目标，通过执政党的组织成员关系、组织机构设置、组织法规建设、组织活动开展等方式予以实现的。例如，党章赋予党员八项权利及党员八项义务；选举产生党内的专门监督机构；实行民主集中制原则；实行巡视制度；健全党内法规制度体系建设和反腐败体制机制建设；开通网络举报与信息公开平台；开展党的群众路线教育实践活动等等。这些党内监督举措在监督与制约权力运行方面发挥了重要作用。尽管如此，执政党的党内监督实践仍存有一些缺陷，例如，纪律检查机关的双重领导体制制约了其监督职能的有效履行；党内法规制度数量多、结构零散、与国家法律的关系没有理顺；党内民主生活正常化不足，党员权利得不到有效保障；对党的领导机关的“一把手”监督乏力等等。

为此，就功能性调适与结构性完善而言，应当按照十八届三中全会的决定精神：“党委负主体责任，纪委负监督责任……加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关的作用”，综合考量纪委的机构设置、领导体制、职能配置与机构间关系；就党内民主生活正常化而言，“党内民主是党内监督的基础和前提……没有党内民主或者缺乏党内民主，党内监督的发展就会受到限制，归根到底也不会是真正的党内监督”[2]，因此，必须严格执行民主集中制原则，保障党员权利的积极行使与党员义务的有效负责；就党内法规制度建设而言，应当在厘清党内法规与国家法律之间关系的基础上，做好党内法规制度建设的立法规划，既有法规制度的清理与备案，确定涉及党内法规制度的裁判机构及其裁判效力。

二、多元治理的民主型监督

邓小平在《共产党要接受监督》中谈及监督的主体取向时指出：“所谓监督来自三个方面。第一，是党的监督。……第二，是群众的监督。……第三是民主党派和无党派民主人士的监督。”[3]马克思在《法兰西内战》中谈及“公社”的意义时，指出“从前有一种错觉，以为行政和政治管理是神秘的事情，是高不可攀的职务，只能委托给一个受过训练的特殊阶层，即国家寄生虫、高俸厚禄的阿谀之徒、闲职大员等高贵权贵们，这个阶层从群众中吸取有教养的分子，并利用他们去反对居于等级社会下层的群众自己。现在这种错觉已经消除。彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众监督之下进行工作的。”[4]依此而论，行政监督的有效性有赖于民主党派与社会公众的积极参与，一方面，在中华人民共和国成立的革命历程以及新中国成立后的建设进程中，各民主党派与无党派人士扮演了重要角色并发挥了重要功能，它们理应基于成立新中国的历史功绩与巩固、延续新中国政权生命的历史责任肩挑起行政监督的重责；另一方面，“中华人民共和国的一切权力属于人民”的政权信念与宪法宣誓必然赋予广大人民群众的行政监督权责，“只有人民群众实现了权力的监督，才是真正有效的制约，离开了人民群众的监督来谈所谓制约的问题，是永远都无法找到权力制约的有效途径的。”[5]

基于民主党派及无党派人士的历史地位与广大人民群众的主体性地位，中国共产党领导的多党合作制度与公民参与机制的实施功能正在积极拓展、实施结构正在趋于完善，多元治理的民主型监督也因此更加突出。具体而言，各民主党派及无党派人士的行政监督权责的实施主要通过中国人民政治协商会议实现。中共中央、国务院高度重视人民政协的提案工作，据统计，“截止到2015年2月20日，已办复提案5046件，办复率为99.8%，提案中的许多意见和建议已被吸纳并落实到国家相关决策、发展规划或部门工作中，为保持经济平稳较快发展、促进民生改善和社会和谐、推进社会主义民主政治建设做出了积极贡献”[6]，同时十八届三中全会的决定精神要求：“各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见”；广大人民群众的行政监督权责的践履主要依托公民参与机制得以实行，关乎人民群众生产生活的重大决策与重要事项公示制度、决策方案与法律草案向社会公开征询意见的程序设置、政府信息公开制度等具体的操作规则与程序设计是人民群众实施行政监督权责的前提与路径，例如听证会制度、基层民主协商机制有力地保障了人民群众的监督权利。

为更好地服务全面深化改革总目标的实现，强化多元治理的民主型监督的力度与效度，应当按照十八大和十八届三中全会关于“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“健全社会主义协商民主制度”的改革目标要求，“推进协商民主广泛多层制度化发展”。一则，要注重发挥各民主党派、无党派人士以及中国人民政治协商会议的协商功能，强化其与行政权力运行系统的互动关系，增强协商对行政权力运行的矫治力、规制力与影响力；二则，要继续完善公民参与机制，积极探索多元主体共同参与的民主协商机制，拓展人民群众参与行政权力运行系统的渠道与空间，保障人民群众的知情权、参与权与监督权，通过协商程序的设置促进人民群众与行政权力运行系统的互动与反馈，以包容性的协商权利弱化、规避、消解行政权力运行系统的排斥与抵制，加强人民群众监督行政机构、行政人员、行政活动、行政过程、行政绩效的力度与效度。

三、强化监督体系的法治型监督

顾名思义，法治型监督是指行政权力运作的时空范围必须得到宪法和法律的授权，法无明文规定不可为。正如马克思在《关于出版自由和公布等级会议记录的辩论》中所说：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范，在这些规范中自由的存在具有普遍的、理论的、不取决于个别人的任性的性质，法典就是人民自由的圣经。”[7]随着“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的政治共识与法律精神逐步确立并深入党心、政心、民心，全面推进依法行政、建设法治政府已成为当代政府建设与未来政府展望的理念取向与价值规范、实践动向与目标指向。因之，强化监督体系的法治型监督自是法治国家建设、法治政府建设、法治社会建设的内在要求与题中之义。

法治型监督的效力源于宪法与法律的赋权和授权，源于监督体系的制度强化。现行宪法、《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定了国家行政机关由国家权力机关选举产生，国家行政机关负担执行国家权力机关意志、向国家权力机关报告工作的义务责任，国家权力机关享有监督国家行政机关权力行使、活动组织、人员行为的权力责任；恩格斯提到一些自由的首要条件是“一切公务人员在自己的一切职务活动方面都应当在普通法庭上按照一般法律向每一个公民负责”，因之，《中华人民共和国人民法院组织法》第三条第一款规定人民法院负有“维护社会主义法制和社会秩序，保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障国家的社会主义革命和社会主义建设事业的顺利进行”、监督国家行政机关决策行为与执法活动的权责，《中华人民共和国人民检察院组织法》第一章第一条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，第一章第六条第一款规定“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任”，因此，人民检察院有权监督国家行政机关的决策活动与执法活动是否符合宪法与其他上位法的精神要求与原则规定，同时，总之，司法机关有权依据宪法和法律行使各自职权，并“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”；宪法和法律除赋权或者授权外部的国家权力机关、国家司法机关监督国家行政机关之外，宪法和法律设置了内部行政监督的组织机体与运行机制，具体表现为内生于行政权力的层级差异而产生的层级监督（包括行政复议）与基于行政职能部门的职责差异而产生的行政监察与审计监督，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国行政监察法》分别对此作了法律释义。

基于当前全面深化改革总目标的要求，必须以法治思维与法治方式优化行政权力系统的运行，按照十八届三中全会“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的决定精神，强化监督体系的法治保障。一则，要强化国家权力机关的政治地位与宪法法律地位，确保其各项权力有效发挥作用，多渠道、多方式与行政权力系统进行互动、交流与反馈，增强国家权力机关在程序与规则领域对行政权力系统的制约与规范作用；二则，要健全司法机关的权力运行机制、提升司法机关在国家政治生活与行政现实中的地位，确保司法机关脱离行政机关在人事、财政等领域的资源型、权力型控制，将抽象行政行为与具体行政行为纳入司法监控的视野，优化司法权力的配置与运行机制，以权威性、独立性、公正性强化司法机关对行政权力系统的宪法法律规制；三则，要进一步提升内生于行政权力的内部监督的独立性与权威性，加强内部监督机构与运行机制同宪法与法律的互动，并通过与外部的国家权力机关和国家司法机关互联互动以形成监督合力，从而监督行政权力系统运行的时空范围是否符合法治思维与法治方式的逻辑要求。

四、广泛应用现代传媒技术的网络型监督

19世纪末20世纪初，美国舆论界的一些新闻记者不满占据垄断地位的经济巨头掠夺公共利益的卑劣行径，掀起了一场轰轰烈烈的“扒粪运动”，这场运动“不仅促成了美国公民意识的觉醒，更使舆论监督的观念深入人心”[8]，列宁也在他的《苏维埃政权的当前任务》一文初稿中指出“报刊应当成为我们加强劳动者的自觉纪律、改变资本主义社会陈旧的即完全无用的工作方法或偷懒方法的首要工具，它应当揭露每个劳动公社经济生活中的缺点，无情地抨击这些缺点，公开揭露国家经济生活中的一切弊病，从而呼吁劳动者的舆论来根治这些弊病。”[9]作为继承马克思主义思想的社会主义国家，《中华人民共和国宪法》第二章第三十五条明确载明：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，舆论监督以宪法性权利的形式得以确认既是人民当家做主的制度安排，亦是国家政治生活的主要体现。

毋庸置疑，行政监督的有效性在很大程度上依赖于所需信息的充足性与真实性，基于此，按照十八届三中全会“健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督”的决定精神，网络型监督应当以现代传媒技术为支撑、以行政行为信息为内容、以各种信息系统或平台为组织载体、以现代信息技术应用领域的法律规范为指引，在政府回应社会与公众的信息公开与发布机制（政府网站、微博账号、党政新闻发言人制度、网络访谈等）、民意与民情吸纳机制（网络问卷调查、网络信箱、网络留言、网络邮件等）、政府行为监督机制等制度建设与方式选择方面做出改进与努力，实现政府与社会、公众互动的便捷性、及时性、规范性、有效性和程序化。

总之，在马克思主义行政监督思想的方法指引与现实情境变迁的背景下，当代中国行政监督的实践样态既呈现出继承性特征，又显现出时代性特征。因此，应当以执政党的权力型监督为前提、以多元治理的民主型监督为核心、以强化监督体系的法治型监督为根本、以广泛应用现代传媒技术的网络型监督为重点，依托民主原则、法治精神、服务理念的价值导向与现代传媒技术的推动力，进一步发展以行政权力与责任、行政理念与目标、行政职能与活动、行政人员与方式为作用指向的当代中国行政监督实践。

参考文献：

[1]邓小平文选（第1卷）[M].北京市：人民出版社，1994：270.

[2]张亚娟.关于权力的制约和监督研究[D].中共中央党校博士学位论文，2005：73.

[3]邓小平文选（第1卷）[M].北京市：人民出版社，1994：270—271.

[4]【德】马克思.法兰西内战[M].中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局编译.北京市：人民出版社，1964：141.

[5]曾爱英.论西方的权力制约模式与马克思主义的权力监督思想[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版）.2006，3（9）.

[6]中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会关于提案工作情况的报告[EB/OL].2013-03-12[2013-12-06].http：//www.cppcc.gov.cn/zxww/2013/05/20/ARTI1369041359945583.shtml.

[7]马克思恩格斯全集（第1卷）[M].中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译.北京市：人民出版社，1956：71.

[8]张国平.网络揭丑与美国的“扒粪运动”[J].新闻爱好者.2011，（13）.

[9]列宁全集（第34卷）[M].中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译.北京市：人民出版社，1985：136.

作者单位：重庆三峡学院

责任编辑：马 健