新西兰政府生产力评价及其启示——以教育生产力评价为个案

李文彬 郑方辉,b（华南理工大学 .公共管理学院 b.法学院，广东广州 510640）

为进一步提高公共财政资金的使用效率和效益，提升民生公共服务的质量和回应性，强化政府履行受托责任的能力，新西兰政府从2004年开始引入生产力评价（productivity measure），从投入（input） 和产出（output）的维度对教育和卫生领域的政府生产力进行年度评价。对于新西兰政府生产力评价的重要实践，目前我国学界未做介绍和评析，只有少量关注其政府绩效评价实践的文献。如孙迎春、周志忍从评估目的和评估体系等方面总结了新西兰政府绩效评价的特点［1］。牛美丽、马骏对新西兰推行预算绩效管理的条件、进程和具体措施进行了分析，描述了产出和效果分离的意义［2］。对于这个较早推行政府生产力评价并卓有成效的国家，国内学界的关注度明显不够，且缺乏个案“深描”和微观分析。这就为本文提供了切入点：以新西兰国家统计局发布的《新西兰政府部门生产力评价报告》为蓝本［3］，以教育生产力评价为个案，厘清政府生产力评价的逻辑框架，深描其技术路径，分析其启示与借鉴。

一、新西兰教育生产力评价的内容

生产力的概念最早起源于农业，后来被广泛应用于工业和服务业测量。生产力一词反映某种投入(如劳动力和资金)与产出(如产品和服务)的关系［4］。 概括地说，生产力是效率的测量单位，代表投入量与产出量的比率（P=Output／Input），可以解释资源得以高效使用的程度。生产力的产生过程为：投入—过程—产出。其中，投入包括人员、资金、技术、设备、信息、时间等方面的投入，而产出则体现为数量和质量两方面。就产出的数量而言，最直观的是货币化收益和提供服务的种类、数量以及服务对象人数；而质量则包括过程质量和结果质量，主要体现为生产和服务的回应性和服务对象的认可度、忠诚度以及参与度。生产力评价具有三个特征：首先，生产力评价覆盖投入和产出，强调以最少的投入获得最大产出。其次，生产力评价的主要目的是厘清投入和产出（数量和质量）变化之间的逻辑关系，从而掌握提高生产力的规律和工具。最后，生产力评价注重增量评价，即对既定投入或新增投入对产出变化量的影响。生产力的提高意味着投入不变而产出增加，或是产出不变而投入减少，即单位投入产出量的变化率［5］。因此，生产力是一个比较性的增量概念，突出测量与评判投入—产出比率的变化情况，亦即改进情况。具体到政府生产力，则表现为政府以相同的投入获得更多更优的公共产品或服务，或者以更少的投入获得同等或更多的公共产品或服务。正如海沃德所指出，公共生产力被定义为公共服务的有效输送中资源被消耗的效率［6］，或者说，公共生产力代表公共领域生产中产出量与投入量的比率［7］。当政府以同样或更少的投入获得更多的产出时，意味着其生产力得到了提升。

新西兰的政府生产力评价仅针对卫生和教育领域。本文主要考察教育生产力评价。新西兰的教育体系包括6岁以下的幼儿教育、6岁到16岁的基础教育、职业教育与培训以及高等教育，这些教育由公共和私人机构共同提供。新西兰也将政府的教育生产力界定为投入和产出的比率，从投入和产出两个维度展开评价。投入维度主要有劳动投入、资金投入和中间消耗（Intermediate consumption）等三个指标，产出则从数量和质量两方面进行测量。

表1 新西兰教育生产力评价的维度与内容

二、新西兰教育生产力评价的指标体系

（一）投入指标

教育投入共分为三个要素：劳动投入、资金投入和中间消耗。第一，劳动投入。劳动投入包括劳动力和劳动时间两方面的投入。劳动力包括全职教师和教辅人员，劳动时间则分为教学时间和非教学时间。新西兰在统计教育劳动时间数据时，分别记录教师的教学劳动时间与其他劳动时间。对于中小学教师，新西兰非常重视师资水平建设，将师资视为决定教育质量的关键因素。新西兰教育部门相信，教师是否符合资质要求将对学生的学业成绩甚至个人成长产生重要影响；而没有教师资格的成年人担任教师或教师助理，通常难以对学生产生积极影响，甚至在某些情况下起反作用。相反，高素质的教师可以有效地帮助学生提高学习成绩，使其具有更高的学习能力，对人生和社会有更深入的思考。因此，新西兰官方将中小学的师资水平确定为评价教育劳动投入的重要指标。而对于高校教师，新西兰非常重视其工作时间分配的合理结构，认为一个大学教师的工作时间应该是教学和科研各占40%，社会服务占20%，以确保其工作重心在教学科研，二者不可偏废。第二，资金投入。在新西兰教育生产力的评价中，资金投入包括资金本身及其附带的服务或衍生品。首先是学校的行政性开支、物品折旧、资源消耗、地方投入、财产性支出和其他费用；其次是业务经费，包括基础性经费、事业费、供暖费、水电费、维修费、毛利语教育费、全国教育成绩证书费、生均经费、困难救济、提升教育水平的专项资金和特殊教育补助等。新西兰教育部把学校按权属划分为公立、公私合办和私立等类型，建立了覆盖全国所有学校的财政信息数据库，储存了各类学校的财政资金收支数据。通过这个数据库，教育部可以对全国各类学校的收入和支出情况进行监测和分析，以及对学校支出的趋势进行预测。同时，教育部将公立学校和国家控股学校的资金使用和中间消耗情况的数据明细提供给国家统计局，使两个部门的数据库可以实现资源共享，形成统一的国家教育财政统计数据平台。第三，中间消耗。中间消耗是指除了直接导致产出的劳动和资金投入，在实现产出过程中产生的各种隐性或间接的消耗，主要为过错或违约赔偿和资金或实物贬值等资金性中间消耗。出于减低成本的考虑，新西兰明确地将中间消耗列为投入的评价指标。教育部门负责中间消耗的统计工作，并将结果数据提供给统计部门。

（二）产出指标

教育服务的产出，包括教师的备课、授课、命题、考试和阅卷，以及对学生进行督促和提供咨询。新西兰从数量和质量两方面来测量教育产出。在数量方面，主要使用在学生人数、毛入学率、学生巩固率、毕业率、学分完成率等量化指标。教育产出的质量主要体现为一定时期内教育水平的改善，主要包括学生出勤率、成绩合格率和优良率的改善。新西兰教育部门认为，尽管学生的学习成绩在很大程度上取决于其努力程度，但教师的授业解惑也发挥着不可替代的重要作用。

1.数量指标。首先，评价幼儿教育产出的数量指标。主要指标包括幼儿园及其工作人员和入园幼儿的年均数量。根据国际教育标准，学前教育的主要目的是为学龄前的幼儿提供一个类似学校的环境，方便其以后更好地适应校园生活。在新西兰，幼儿教育是针对6岁以下的孩子，满6岁的孩子就需要接受义务教育。从2007年开始，新西兰政府拨款资助幼儿教育，承担每周20小时的教育费用，但具体的服务由社区幼儿园或私立幼儿园提供。新西兰用于评价幼儿教育产出的关键指标是实际入园幼儿的总人数以及合格教师的数量，以反映幼儿教育的覆盖面、使用率和师资情况。其他具体指标包括幼儿园报名人数、每个年龄段1月份的入学人数、每周登记在册的为孩子服务的平均时间、需全日照料的幼儿人数、全职教师人数和教师持证上岗率等。其次，评价义务教育产出的数量指标。新西兰义务教育阶段是从6岁到16岁，主要由公立学校、政府控股学校和私立学校共同提供。不管入读哪种类型的义务教育阶段学校，适龄青少年都将得到政府的资助。新西兰用于评价义务教育产出的关键指标是学生巩固率、毕业率、成绩合格率以及合格教师的数量。其他具体指标包括毛入学率、在校生人数、辍学率、毕业生合格率、外国交换生数量和获得更高层次证书（如剑桥证书、世界著名大学录取证书之类）学生人数等。再次，评价高等教育产出的数量指标。主要包括大学生入学率、课程合格率、毕业率、教师人数和科研成果数量以及海外学生人数等。最后，评价其他教育产出的数量指标。新西兰的其他教育主要是指一些培训性的教育，包括美术、舞蹈、戏剧、音乐和某些技能性的学校，如驾驶、英语和演说等。评价这类教育产出的数量指标包括：一是技能增加的达标率。这是针对年轻的毛利人和太平洋地区居民的职业培训计划项目的指标，评价标准为是否达到三级或以上的教育水平标准。二是培训机会的数量。这些培训项目包括：为年龄在18岁或以上的在劳动力市场中处于不利地位的人员提供一至三级的基础和职业技能培训；为已离开学校但没有或者是只有很低的资格证书并且在18岁以上的青年提供一至三级的职业技能培训；资助公立和国家控股学校的中学生，含高中学生（11—13年级）在一个行业或企业中实习，学习就业的技能；帮助提高工人识字、语言和技术能力的职业素养培训，满足其就业需求。

2.质量指标。新西兰教育部将教育产出质量的内涵界定为：所有的孩子建立了较强的学习基础，所有青年人获得受教育的机会并取得学业成就，学生能够接触到高品质的毛利语言教育并产生积极的效果，教育系统提供的知识技能教育和人才开发培训能够推动新西兰未来经济和社会的发展，教育机构能够有效地实现教育预期目标。新西兰强调教育质量的持续改善，例如，学生考试成绩的平均分和及格率的提高程度。新西兰用于评价教育产出质量的具体指标包括：出勤率、平均分、优良率、升学率以及高校毕业生的就业情况等。

（1）学生的出勤率。从1996年开始，新西兰每两年对公立和国家控股学校学生的出勤率进行了调查，按年级、学校类型定量地对学生的缺席或者逃学情况进行记录和分析。在分析方法方面，2002年以前，仅使用算术平均数对调查数据进行统计分析；2002年以后，引入比较分析方法，对学生出勤情况进行时间序列比较分析，从而掌握出勤率的动态变化。2006年，新西兰教育部建成了中央信息系统，实现了对所有学生的报名、转校、离校信息登记和动态更新。学校的信息系统负责记录学生的每天出席情况，并将数据实时上传中央信息系统。新西兰在1951年制定了出席条例，要求学校必须进行考勤并保存记录，1989年的《教育法》规定学校必须确保学生的出勤率。目前，新西兰各类学校的考勤登记已经实现电子化。这些记录成为评价教育产出质量的数据来源。

（2）学生参加国际性考试的成绩。世界上有一些旨在检验不同国家教育水平的国际性考试，新西兰把学生在这些考试中的表现作为评价教育质量的重要指标。这些指标包括：学生成绩的平均分和分数的分布情况，学生的熟练程度，排名情况，国际阅读、数学和科学能力测试的成绩等。

（3）中小学校的资质水平。学校教育的成功往往表现在其培养的学生在就业市场上的恒久竞争力。因此，评价学校资质的重要标准是学校能否为学生进入大学深造或职场奠定良好的基础。测量学校资质的指标主要有：一是肄业生比例，即没有取得“国家资格框架”（National Qualifications Framework，NQF） 规定学分的毕业生和仅获1—13学分的全国教育成绩证书（National Certificate of Educational Achievement，NCEA）的离校生人数与该学年学校毕业生总人数的比值。这是一个逆向指标。二是持有全国教育成绩一级或以上证书的毕业生比例。其公式为下列某种类型的毕业生人数除以当年毕业生总人数：获全国教育成绩一级证书或国家资格框架的一级证书或者学校资格证书，获全国教育成绩二级证书并取得30—59学分，通过剑桥国际考试、获得国际学士学位或者在12年级时获得海外奖项，虽不被大学录取但获全国教育成绩三级证书并取得30—59学分或者是其他国家资格证书，被大学录取且获全国教育成绩三级证书并取得42—59学分或者是其他国家资格证书，被大学录取且获得大学奖学金（A等或B等）资助，获得新西兰奖学金或全国教育成绩四级证书。三是考上大学的毕业生比例。其公式为以下某类毕业生人数除以当年毕业生总人数：被大学录取且获全国教育成绩三级证书并取得42—59学分或者是其他国家资格证书，在第13年级获得基督教会和海外奖学金，被大学录取，获得国家教育成绩三级证书，获得大学奖学金（A等或B等）资助，获得新西兰奖学金或全国教育成绩四级证书。新西兰的全国教育成绩证书是全国资格证书框架的一部分，它开始取代学校毕业证书、预科证书和大学录取证书。2002年，所有的学校开始实施全国教育成绩一级证书来代替学校毕业证书的计划。2003年，全国教育成绩二级证书也开始颁发，但是学校仍然可以提供一个过渡性的预科证书。2004年，全国教育成绩四级证书开始取代高中毕业证。

（4）学生和学校的质量评价结果。从1995年开始，新西兰政府启动国家教育监测项目，对学校的办学情况和教育质量进行监测，并对四年级和八年级学生的学业成绩展开年度抽样调查（比例为3%）。调查方式包括与任课教师进行一对一的访谈和四个学生为一组的小组测试等多种。调查的内容涵盖科学、技术、艺术、图表运用、音乐、信息处理技能、社会、数学、听读写能力、健康卫生等方面的课程开设与学生能力水平。调查过程全程录像，以便存档与核查。调查报告采用多变量比较分析方法，包括对学生的性别、社会经济地位、种族、年级进行交叉分析。除了教育部，新西兰还设立了直接对议会负责的教育评价办公室（National Education Review Office），负责对所有的学校（包括学前教育机构和家庭教育机构）的教育教学和管理以及政府的教育管理和服务进行生产力评价，特别是贫穷地区的教育情况。该办公室每三年展开一次评价，向全社会公布评价报告。这些评价和监测结果成为教育生产力评价的重要指标。

三、新西兰教育生产力评价的启示与借鉴

（一）注重评价体系设计的科学性

这种科学性主要体现在评价体系设计的理论依据和推导的逻辑性两方面。在理论依据方面，该体系严格按照生产力的概念模型，从投入和产出两个维度进行操作化设计。在逻辑性方面，该体系遵循操作化的要求，将投入维度分解为劳动、资金和中间消耗，再分别操作化为劳动力、劳动时间、资金本身及其附带的服务或衍生品等具体指标；将产出维度分解为数量和质量两个方面，再分别操作化为各种教育类型的具体指标。这充分说明，生产力或公共生产力评价体系设计是一项集理论性和操作性于一体的工作，需要同时符合理论的严密性、逻辑性和操作的现实性、便捷性的双重要求。因此，评价体系的设计，应该是理论专家和实务人士集体智慧的结晶，在保证理论的逻辑性与自洽性的前提下，夯实其操作性和便捷性。

（二）注重投入（成本）的评价

成本评价是政府生产力评价的题中应有之义。生产力的本质是以最少的投入获得最多的产出。注重投入或成本的评价，目的在于节省公共支出，减轻纳税人负担，提高财政资金利用效率，这也是建设节约型政府的重要任务。新西兰的政府生产力评价非常重视对投入成本的测算，不仅测算直接成本，还包括中间消耗，可见其精细性。因此，我国的地方政府生产力评价体系应该加强政府投入的评价内容，对投入的结构进行精细化的测算，严格测度投入与产出的比率。为此，财政和审计部门应该成为政府生产力评价的重要力量，不断加强对政府支出的成本核算。同时，积极引入社会力量，发挥会计、审计、精算和评估机构的专业水平，对政府投入成本进行社会化和专业化的测算。

（三）注重政府生产力信息数据库建设

信息数据是进行政府生产力评价的前提。新西兰统计局和教育部各自建立了信息数据库，而且实现了数据的兼容与共享。通过信息数据库建设，实现了政府生产力信息采集、储存和分析的实时化和网络化，并可对数据进行结构分析与时间序列分析，为生产力评价奠定大数据基础，达到对政府生产力的动态监测。我国的政府生产力信息数据库建设水平还相对落后，部门间“信息孤岛”的现象依然存在。因此，我们应该借鉴新西兰教育生产力信息数据库建设的经验，建立一个实时动态反映政府财政投入和产出各项指标值的数据库，形成以大数据为平台的评价载体，为科学评价和分析政府生产力提供数据基础。

（四）注重践行结果与顾客导向的评价理念

关注结果与顾客导向是西方国家开展政府生产力评价的两大理念。新西兰教育生产力评价就充分体现了这种理念：以学校、教师和学生的发展为中心，紧紧围绕学校良性运作、教师的资质与投入、学生的学业成绩和个人成长等方面开展评价，使评价始终紧扣教育发展的核心范畴。这一理念使政府的行为始终围绕履行公共责任，回应公众需求，实现预期目标和增进社会福利等职责使命，追求外部效果和公众满意，而非强化内部控制和仅对程序负责。对此，我国的政府生产力评价应切实确立注重结果和顾客导向的评价模式，弱化评价的过程控制色彩，使政府生产力评价真正回归对“成绩”和“效益”进行评价的正轨。

［1］孙迎春，周志忍.欧盟通用绩效评估框架及其对我国的启示［J］.兰州大学学报：社会科学版，2008，（1）：34-43.

［2］牛美丽，马骏.新西兰的预算改革［J］.武汉大学学报：哲学社会科学版，2006，（6）：802-810.

［3］Statistics New Zealand.Measuring Government Sector Productivity in New Zealand:a Feasibility Study［EB/OL］.http://www.stats.govt.nz/browse_for_stats/economic_indicato rs/productivity/measuring-govt-productivity.aspx.

［4］LAUTH T P.Budgeting and Productivity in State Government：Not Integrated but Friendly［J］.Public Productivity Review， 1987， 10（3）： 21-32.

［5］LOVELL C，JASPER R，SULLIVAN J F.Developing Curriculum on Public Sector Productivity［J］.Public Productivity Review， 1977， 2（4）：10-19.

［6］HAYWARD N S.The Productivity Challenge［J］.Public Administration Review， 1976， 36（5）：544-550.

［7］胡税根，盛禹正，胡旭.公共生产力的界定、分析框架及改进［J］.浙江大学学报：人文社会科学版，2012，（3）：22-34.