我国公共政策评估制度的构建——基于闵行经验的思考<br/>

我国公共政策评估制度的构建——基于闵行经验的思考

2015-11-08王礼鑫上海师范大学法政学院上海200234

行政论坛 2015年4期

王礼鑫（上海师范大学法政学院，上海 200234）

一、引言

美国是较早重视并开展政策评估的国家。如著名公共政策学家托马斯·戴伊观察到，一般情况下，大部分政府机构会做出一些努力，回顾他们方案的效果，回顾通常采取的方式，包括听证会与报告会、现场考察、方案评估标准、与专业性标准的比较、对民众抱怨的评估等［1］284-285。美国联邦政府自20世纪50年代实行绩效预算后，几乎每届政府都会提出新的政府绩效评估法案，如《联邦政府生产率测定方案》（尼克松，1973）《政府绩效与结果法案》（克林顿，1993）《项目评估定级工具》（布什，2002）《政府绩效与结果现代化法案》（奥巴马，2011），从而建立了政策评估的法制基础。根据法案，官方政策评估机构主要包括政府审计办公室、检察长办公室和政府管理预算局等。日本的政策评估起步较晚，但制度构建迅速。2001年以来，日本重组中央政府的一个重要变化是在整个政府中引进政策评估制度，如2001—2002年，国会通过了政府政策评估法案，内阁对政策评估的基本政策作出规定，2005年评估了政策评估法案并修改基本政策［2］94-103，133-137。

在国家治理现代化中政策评估居于重要地位，不仅因为它是政府管理、政策过程不可或缺的环节、阶段，还因为它是一个政治过程，其中有权力、利益的博弈，更重要的是，它还是一个学习过程——不同行动主体通过参与评估，观念、知识等发生碰撞与交流，从而推动政策变迁。正如豪利特等人所言：“也许政策评估的最大好处并非它所产生的直接结果，而是伴随它的政策学习过程。政策行动主体在对所从事的政策的正式和非正式评估中不断学习，从而改变他们的立场……他们对公共政策的方法和目标作出总结。 ”［3］294

二、我国政策评估初步制度化的闵行经验

当前，我国政策评估事业，总体上停留在学界呼吁倡导阶段，虽然从中央部委到地方、基层政府部门都有过政策绩效评估等案例，但是政策评估制度化尚处于探索阶段。

我国已开展的正式政策评估，主要有两类：一类是学者们基于研究兴趣等自发开展的政策评估。此类评估的特点是数量总体较多，但成果分散，评估结论运用范围非常有限。典型评估包括范柏乃等人对西部大开发政策开展的评估［4］、胡鞍钢等人对国家五年计划或规划的评估［5］等。另一类是政府部门组织的政策评估，特点是偶发、零星，制度化评估尚未提上议程。如2012年科技部对《国家中长期科学和技术发展规划纲要》“十一五”实施情况进行了初步评估［2］188。在此类评估中，上海市级政府部门及区县起步早、开展较多，相关成果已汇集成册［6］。就政策评估研究而言，我国学界起步较晚，近两年一些有影响的报刊，如《中国经济时报》《中国行政管理》［7］等刊发多篇呼吁、建议政策评估制度化的文章，国务院发展研究中心课题组还提交了咨询研究报告并出版了《重大公共政策评估：理论、方法与实践》一书。

近年来，上海市闵行区将政策评估工作提上议程，出台文件、规定办法、确立指标体系，认真落实评估工作，提供了一个具有中国特色的政策评估制度构建的基层样本。2012年12月10日，上海市闵行区出台了《关于推行公共政策评估的实施办法（试行）》（以下简称《办法》）。这一办法的出台及实施，可视为我国基层政府推进政策评估工作制度化的成功试点，是政府提高决策水平、提升治理能力的新探索。

2013年，根据《办法》和相关文件，闵行区相继开展了9次评估，一些评估引起关注或争议。例如，闵行区人力资源和社会保障局计划出台的就业援助政策，在评估环节遭遇第三方等评估者的“挑刺”或质疑，最后在政策目标群体界定、覆盖范围等方面作出重要修改。这一评估已被有关部门及媒体视为成功案例。已执行五年的《关于培育扶持我区公益性社会组织发展实施意见》也接受了“大考”，第三方评估机构给出的成绩让职能部门多少有些难堪。不过，评估也触发了政策反思与学习。总的来说，闵行区的探索取得了多种积极效果，在提高公共政策的权威性、科学性、有效性以及构建中国特色政策评估制度等方面积累了有益经验。闵行区推进了政策评估初步制度化，主要体现在：

（一）形成了较完善的政策评估工作制度与较健全的评估组织

政策评估制度的依据是前述《办法》以及政策评估办制定的配套性规范文件——《闵行区关于完善公共政策制定规范的意见》（以下简称《意见》）《闵行区推进公共政策评估实施办法的操作细则》（以下简称《细则》）。《意见》对政策制定主体即区职能部门提出了明确、具体的政策制定程序与要求，包括调研公共政策需求、提出公共政策目标、设计公共政策方案、形成政策文本及政策制定报告、开展社会稳定风险评估、提交公共政策评估报告等。《细则》的正文部分，细化了《办法》，对政策评估工作的组织、程序、规范等进行了规定，对评估结论的运用等也作出了原则性规定。《细则》另有6个附件，特别重要的是制定了“闵行区公共政策评估指标体系参考表”。这些规定是评估工作开展的基本依据。

在组织构建方面，主要是搭建了领导小组——区政策评估办公室的架构。领导小组由区委、区政府分管领导担任组长，区人大、政协分管领导担任副组长，综合性、监督性等职能部门主要领导担任成员。办公室设在区政府研究室，从2014年起改设在发改委。组织方面的另一项内容是建立了专家库。根据《办法》，领导小组的主要职责是甄选评估对象、审查评估报告等，办公室的主要职责是处理具体事务、组织开展评估工作等。总体来看，制度规范性强、组织设计合理。

（二）形成了较完善的政策评估程序规范

程序是制度得以实施、运行的保障。闵行区推进政策评估制度的构建，突出了程序这一抓手。《办法》明确把评估区分为前评估、中期评估、后评估等三类，并把评估程序规定为两种，即一般公共政策简易评估和重大公共政策重点评估。从理论上看，可归为四种类型，见图1。

图1 闵行区政策评估类型

哪些政策纳入评估范围？《细则》明确规定，即：事关全区经济社会发展大局或与人民群众利益密切相关的，需要提交区委常委会或区政府常务会议研究决定的，涉及重大财政支出（超过1000万元/年）或较大范围人民群众［政策对象超过10000人（户）］的经济、社会、城建、“三农”等方面的公共政策。可见，这一规定明确、具体，便于操作。

相较过去常见的政策制定程序，政策评估程序增加的环节包括职能部门提交政策文本和制定/执行报告、评估办在评估基础上形成综合报告、领导小组审议综合评估报告等。尤其是重点评估增设两个程序：第三方专业评估、职能部门制定的政策连同评估办的综合评估报告必须提交给区人大、区政协征询意见。可以看出：程序规范，使得评估具有可操作性；简易评估环节的增设，强化了政策方案评价工作；在重点评估程序中将第三方等纳入，为政策制定的科学化提升奠定了基础；而向人大、政协征询意见的环节，搭建了多元评估主体参与即协商民主决策的机制，使得决策民主化具备了更好的条件。

（三）形成了较科学的基层公共政策评估指标体系

评估指标体系是公共政策评估制度的核心元件，其科学水平最终决定着评估工作质量的高低。《细则》附件六提出了如前所述参考表，对基层公共政策评估指标体系的形成做出了积极努力。指标体系分两种：一是前评估体系，二是中期评估、后评估体系；各有4个一级指标，10个左右二级指标，以及若干个三级指标；采取计分加总法，总分为100分。指标体系由评估办组织制定，首先委托两个国内一流高校智库提出方案，然后吸收职能部门意见，最后综合各方意见确定。指标体系的产生过程及其构成等说明：指标、权重等设定，均经过深入思考和激烈讨论，主要指标内容及权重符合国际上流行的政策评估指标体系，“规范权力”“防止利益冲突”“政策对象与社会公众政策回应度或满意度”等指标及相应权重的设定凸显了对我国目前政策制定环节一些问题的回应。总之，政策评估指标体系的制定，朝着科学化、合理化方向做出了重要努力，为建立更加完善的政策评估指标体系奠定了基础。

三、工具理性与价值理性的统一：政策评估的实践价值

2013年，闵行区先后确定并实施了9项政策评估，包括：一般公共政策简易评估——前评估共4项，如“引进海外高层次人才”“公共自行车项目实施方案”“促进文化创意产业发展”“促进中小企业发展”；重大公共政策重点评估——前评估3项，即“净增就业岗位”与“加强就业援助”（合并为1项）“推进战略性新兴产业”“加快发展现代都市农业”；一般公共政策简易评估——执行中（后评估）1项，即“推进百家企业上市”；重大公共政策重点评估——执行中（后评估）1项，即“培育扶持公益性社会组织”。

公共政策评估制度一经实施，对职能部门的政策制定、行政运作等产生了立竿见影的影响。形象地说，政策评估无论是前评估、中期评估还是后评估，相当于政府行为流程的“开关”，因此，开关阀门的变动，首先影响政府运作。例如，职能部门政策制定的周期延长，过去通常3—6个月，现在要增加3个月左右；要提交的报告增加了，增加的是制定或执行报告等；被要求参加的座谈会等大大增加，需要多次就政策涉及相关问题等进行解释、说明乃至说服，有时甚至面对询问、质疑、批评等。

政策评估制度的初步构建，更重要的是对于国家治理现代化的意义。闵行区的经验表明，政策评估制度的建立及其实施，不但促进了政策产出优化，使得决策更加权威、科学、有效，而且促进了政策过程优化，权力、利益、知识、价值等进一步融合，提升了参与效能感、政府信任度等，初步实现了工具理性与价值理性在实践中的统一。

（一）政策评估制度及其实施促进政策方案优化、政策学习与变迁，提高了政策质量，逐渐显现出多重积极效果

1.前评估促进了政策产出优化。截至目前，在开展的7项前评估中，有的在评估环节被否决，大多则经过重要调整。政策方案前后的变化显示：经过评估程序，使得政策问题更加明确（前评估环节被否决，实质是政策问题重新界定）、政策范围更加合理、政策工具更加清晰可行。政策方案优化是决策科学化的产出，依赖的前提是政策问题界定科学、政策目标明确、政策工具及其设置合理等。而评估导致的变化，对决策科学化起到了巨大推动作用。前述就业援助政策的评估过程，正是这样一个典型案例。人社局提交的政策文本，经过第三方机构等重点评估流程，最后形成了多达7页纸的“问题与建议”。重要修改或调整包括：（1）政策目标群体界定更加明确、具体。原政策文本将“一般就业困难人员”界定为“长期失业人员（连续失业一年以上）”，而第三方评估指出，这一界定不宜作为认定标准，因为一则容易引起政策对象的相互竞争，二则同类人员困难程度差异也比较大。最后采纳的意见是：把这一群体进行了细分，分为大龄农村富余劳动力、被征地人员、长期失业大龄低学历人员以及长期未就业青年等。这一调整，不但使得政策确定性增强，而且扩大了政策受益群体范围，增强了政策的公共属性。（2）政策工具及其方式作出调整，更加清晰、有效。原政策方案提出的加强就业援助政策工具是将社保费补贴直接向企业兑现，而评估报告建议调整为向困难就业人员发放“社保补贴券”，而企业凭录用人员的“券”兑现补贴。在理论与实践中，公共服务“券”是一种行之有效的工具，政策方案最后吸收了这一建议。这一工具在实现政策初衷的同时，也最大限度地尊重了公民选择权，而且保障了企业间的有序竞争，还提升了政策满意度。

2.中期评估或后评估，增进了政策学习，为下一轮政策调整与变迁提供了条件。闵行区政策评估经验中，尚未引起足够关注的是中期评估或后评估。如上所述，目前开展的此类评估有两例。重点评估即针对《关于培育扶持我区公益性社会组织发展实施意见》的评估。据了解：该项评估于2013年7月至11月举行，属重大公共政策中期或后评估，采取的是重点评估办法；第三方评估结论是该项政策得分为“中”，建议停止执行该政策，另行制定适应购买公共服务方式的政策体系；专家组对第三方评估报告给予高度肯定性评价，不过，相关职能部门对第三方评估报告不完全认可。显然，这一中期或后评估存在争议，以至于该评估在公开场合很少被提及。那么，这一评估到底有何价值？

政策评估充满政治性［1］290-291［2］135-138［3］293。政府部门对自己主导、第三方主导的政策评估往往区别对待。从政策评估的实践看，政府对第三方评估结论的利用，取决于许多因素，不仅包括评估结果是否让人信服，还有官员、部门与学者间的互动程度等［6］176-177。这意味着，虽然评估结论的利用程度在逻辑上很容易被视为衡量评估工作质量的标准，但由于后评估的浓厚政治属性使得这一标准缺乏信度。因此，根据上文所论，政策学习及其导致的政策调整、变迁等，可成为衡量依据。在公益性社会组织扶持政策评估中，职能部门需参加多次座谈会、接受第三方评估等，直接面对目标群体（社会组织代表）、专家、其他职能部门等，在接触不同观点、评价等时，势必有所触动。负责人曾公开表达了被评估者的最低诉求：无论结果如何，只要评估报告能提交到区委主要领导那里，评估就算成功了。这意味着，职能部门同样期待该政策进入调整期，推进政策变迁。

3.政策评估制度实施还产生了其他积极效果。一是促进了政策协调配套。如，在评估“净增就业岗位”政策时，发现与就业援助政策的目标、对象部分重叠，最后建议暂缓出台；在评估“加快发展现代都市农业”政策时，发现种田农民直补政策与鼓励农业就业政策有所重复，建议归并调整。当前，我国存在一定程度的政出多门问题，不同部门的政策交叉、重复等现象明显，有时被称为“碎片化”。显然，通过政策评估，在体制内外、部门左右、层级上下间互通、互动，避免了政策打架，起到了促进协调政策、形成合力的作用。二是促进了公共预算合理化，提高了财政资金使用效率。参加前评估的政策，大多涉及新的财政资金支出，政策被否决或政策归并等，直接结果是节约了财政资金，有利于预算合理化。如“净增就业岗位”政策经评估后决定暂缓出台，节约资金是2400万/年。中期评估、后评估，核心环节是政府支出的效率或效益评价，评估结论与建议等，也必定对预算分配产生影响。

（二）政策评估制度及其实施拓宽了公民参与政策过程的渠道，搭建了多元主体进行协商的制度平台，提高了决策的民主化水平

政治，就其实质来说，是在共同体中并为共同体的利益而作出决策和将其付诸实施的活动，可以被定义为一群在观点或利益方面本来很不一致的人们作出集体决策的过程，这些决策一般被认为对这个群体具有约束力，并作为公共政策加以实施［8］。通常情况下，政策分歧或冲突源于公民或群体间利益、偏好、观念、认知等方面的差异，但行动主体彼此不可或缺、相互影响、休戚与共，构成共同体。因此，在政策制定过程中，共同体成员参与机制、公认的决策程序与决策规则等事关重大，决定着政治的正当性、政策的权威性等。所以，参与本身即具有重要政治意义。正是从这个角度看，政策评估制度所设定的公众参与、第三方评估、人大政协征询意见等机制及其运作，体现了价值理性。通过参与评估，政策行动主体的政治参与效能感增强，政府、公众、专家等在观念、利益、知识等多个层面交流或互动中夯实了共识与信任形成的基础。

按照《办法》，评估办在简易评估、重点评估中均举行了数场专家评审会、专题座谈会等，同时通过门户网站、微博、社情民意联络沟通平台等渠道，听取了公共政策涉及的相关主体、社会组织、专家学者、人大代表、政协委员和社会公众，对公共政策及其制定执行情况、取得成效的意见与建议，听取了区人大常委会相关工作委员会、政协专委会的意见与建议。评估办尤其是第三方评估机构，在采集评估信息中使用了问卷调查、座谈访谈、参与观察等方法，全面搜集政策利害关系人、政策基层执行人和社会公众的意见与建议。如在公益性社会组织扶持政策评估过程中，按照评估办要求，受托第三方向全区社会团体发放问卷59份（全区社团共158家，联系到82家），运用SPSS软件处理，获得了政策目标群体即社团受扶持政策影响情况的翔实且具可比性的资料。

人大、政协意见征询机制的建立，使得人大代表、政协委员以及民主党派等具备了参与政策评估的畅通渠道。以民主党派参与为例，在评估加快推进中小企业发展政策中，区各党派成立专业评估小组，深入基层，依托联系民营企业等优势，对推进中小微企业发展的相关政策研究和探讨，提出了意见和建议。各民主党派提出的建议数量是民革5条、民盟10条、民建8条、民进8条、农工党3条、致公党5条、九三学社10条。该政策主管部门区金融办对各民主党派提出的意见和建议进行了整理、分析和汇总，并与各民主党派代表多次座谈，采纳利用了“确定政策支持对象”“梳理现有政策”“加大对中小微企业融资担保”“建立公共服务平台”等方面的意见和建议，并通过座谈会等形式对其他未采纳建议也进行了解释说明。

综上所述，政策评估过程一方面把组织化的政策主体纳入其中，搭建了政府职能部门、研究机构、人大政协、民主党派等平等参与政策过程的平台，另一方面采取有效方法吸纳政策制定涉及的目标群体、利益相关者等的意见，拓宽了企业、社会组织、公众等参与政策过程的渠道。通过制度平台和参与渠道，使得以下结果具备了可能性——不同组织或个体的观念发生碰撞，不同群体的利益相互确认或妥协，政府知识与理性、专家知识与理性、公众认知与理性等产生交流、弥合分歧，等等。共识经参与达成，民主经参与实现。

四、我国推进公共政策评估制度全面构建应注意的几个问题

党的十八届三中全会将国家治理体系与治理能力现代化作为全面深化改革的重要内容之一，而政策评估制度化内含治理现代化。经过基层政府、学界多年探索，尤其是闵行实践，目前在全国范围内将政策评估制度构建提上议程的条件和基础已经具备。最近两年，一些学者已就政策评估的机制化、规范化、程序化等提出了重要建议，政策评估制度的全面构建为期不远。综上所述，笔者认为，政策评估制度构建过程中应注重以下四个方面的问题：

（一）政策评估制度构建应着力推动中期评估或后评估

前文已述，政策评估一般指对政策绩效进行评价，主要形式即中期评估或后评估。尽管前评估也可视为政策评估的一种类型，但实际上属于政策分析、方案规划等范畴。“前评估”固然非常重要，但根据我国政治体制特点，前评估尤其是重大政策方案，大都涉及预算审查等，审议批准权归属于人大及其常委会，因此，前评估应在进一步理顺人大与政府的关系的基础上，合理划分职责权限，建立前评估体制机制。对于政府及其部门而言，中期评估或后评估势必触及绩效与责任、权力与资源调整等，通常阻力较大。所以，政策评估制度的顶层设计，应敢于碰硬，重点推动执行后评估。

（二）强化政策评估制度的权威性和执行刚性

在我国，制度与政策经常发生人治超越法治及制度之治、制度实施及政策常规执行失败、制度及政策缺乏可持续性等问题。目前，闵行区政策评估制度也已经面临类似问题。例如，《办法》规定的试行期是三年，能否确保到期后继续施行？制度实施会不会因为“制度企业家”离任（原力主制度化的区委书记调任贵州）、组织机构变动（政策评估办由政府研究室改设在发改委）等而削弱？若制度权威性不足、缺乏执行刚性，那么，闵行区政策评估试点工作前景堪忧。