论电子治理的内涵、价值与绩效实现

◎孟庆国 （清华大学公共管理学院，北京100084）

◎关 欣 （中国科学院大学人文学院，北京100049）

论电子治理的内涵、价值与绩效实现

◎孟庆国 （清华大学公共管理学院，北京100084）

◎关 欣 （中国科学院大学人文学院，北京100049）

电子治理是借助信息通信技术建构运转有序、信息通畅、各行为主体及社会资源相互影响并共同促进而形成支持科学决策的多层次治理形态。其特征是：远见卓识的治理理念，多元协作的治理主体，整体快捷的治理方式，网络开放的治理结构，动态演进的治理过程，多层融合的治理形态。电子治理战略实施的价值目标在于，充分利用信息通信技术变革影响政府和社会，实现“政府再造”、“政府治理模式变革”以及“社会进步发展”、“公众参与”，“政府与社会关系改善”，最终改善“政府与社会关系”，达成“善治”目标。电子治理对于政府作用影响的内在关联目标为“增进政务透明、强化政府责任、增强政府回应、提升政府效能”；电子治理对于社会作用影响的内在关联目标为“创新社会管理、推动社会进步、改进公民参与、保障公民权利”。其绩效参考模型体现了信息技术手段对于政府以及社会产生了深远影响。

行政改革；电子治理；政府再造；善治

20世纪90年代以来，随着信息时代的来临和信息网络的日渐成熟，信息通信技术（Information Communication Technology，ICT）的迅速发展改变了全世界，也深刻地影响着政府。国内外敏锐的专家及学者将信息通信技术和“治理理论”相结合，适时提出了“电子治理（E-governance）”的概念，为公共管理理论和实践变革以及电子政务建设推进提出了一个新的研究发展方向，成为信息时代政府实现“善治”的新思路。

信息通信技术的变迁为人类社会政治生活带来了重大变革，特别是西方一些发达国家，社会政治过程的重心已从传统统治转向了多元治理。我国与西方国家共处同一数字化时代背景及全球治理环境，当代西方政府治理理念与治理范式的变迁对于我国的公共行政管理的理念具有一定的借鉴作用。

目前，国内外电子治理理论研究滞后于实践探索。因此，笔者在把握国内外电子治理研究动态的基础上，对电子治理的基础性理论进行系统分析，探究电子治理的实质内涵、价值作用及绩效实现，力图在理论层面阐释数字化时代电子治理亟待解决的关键性问题。

一、国内外相关研究

21世纪初，电子治理理论一经出现就引起了学术界高度关注，在国际范围内召开了一些重要的会议，积极推动了电子治理的理论发展与实践研究。2004年7月，在韩国召开了以“电子治理”为主题的第26届行政学国际会议，会议专门聚焦电子治理、电子政务，充分说明电子治理、电子政务已经在国际行政学界受到广泛和高度的重视。2007年12月，国际电子治理理论和实践年会（International，Conference on Theory and Practice of Electronic Governance，ICEGOV）创建，该年会专注于探讨“电子治理”理念，是国际电子政务领域最知名的学术会议之一，目前已成功召开四届年会。2009年9月，亚太电子治理国际研讨会在台北召开，以促进电子政务、电子治理领域的知识交流。2010年11月，在台北召开了电子治理世界高峰会，会议由我国台湾政治大学电子治理研究中心举办，会议主题为“电子治理的发展与实践”，来自我国大陆以及奥地利、捷克、新加坡、菲律宾、澳洲、韩国、澳门等国家或地区的电子治理相关领域的专家学者参加了会议，探讨了电子治理与电子化政府的发展过程中的若干关键性议题，例如，电子治理创新模式、电子治理的管理新思维、电子治理影响评估与应用、数位包容与数位参与等。

在过去十年间，国外内学术界对于电子治理理论和实践已经作了一些开创性研究，取得了不少非常有价值的研究成果。学者目前主要的研究领域包括：电子治理的内涵，电子治理的目标及其影响作用，电子治理的实践及模型，电子治理实施的范畴、阶段、问题及方法，电子治理的案例等。

1.电子治理的内涵：电子治理是电子政务发展的延伸、深化和演进的新趋势［1］。电子治理是应用新的电子和通信技术改革政府及治理方式，构建虚拟政府治理模式、改善公共服务的提供和增进政府与公民互动的一系列过程［2］［3］。电子治理并不是信息通信技术在公共事务领域的简单应用，而是一种更多地与政治权力和社会权力的组织与利用方式相关联的社会—政治组织及其活动的方式，电子治理涉及公众如何影响政府、立法机关，以及公共管理过程的一系列活动［4］。这是对电子治理的广义理解。从狭义上讲，电子治理是指在政府与公民社会、政府与以企业为代表的经济社会的互动和政府内部的运行中运用信息技术，易化政府行政，简化公共事务的处理程序，并提高其民主化程度的治理模式［5］。

2.电子治理的目标及其影响作用：Sharon S.Dawes评估了美国州政府和地方政府在电子治理的五项目标“与信息相关政策法规建设、公共服务的提升、高质量和低成本的政府管理运营、公民参与民主进程、行政管理制度的变革”［6］。他还强调电子治理时代，在管理方面人们的注意力已经转向三个相互联系的内容“管理模式转向选择和衡量信息通信技术投资的价值，建立宽广的政府信息通信技术管理结构，标准化的技术基础设施”［7］。Shampa Paul认为，数字信息不是天生人就能掌握和阅读的，而是依靠技术来创造和应用［8］。Tino Schuppan指出，电子治理不仅仅是指提供公共服务，而且直接和民主问题联系在一起［9］。Vicente Pina等学者指出，信息通信技术已经对政府统治赋予更多的责任，责任已经在内涵上发生变化和拓展，目的在于由全体公民来控制政府、在政府和市民之间的公开讨论更加容易［10］。王浦劬、杨凤春认为电子治理应当有助于建立一个更开放的面广和多产的公共部门。这两方面是衡量电子治理好坏的重要指标［4］。

3.电子治理的实践及模型研究：学者们对于中国、澳大利亚［11］、撒哈拉以南非洲的发展中国家［9］、印度［8］、加勒比海的发展中小岛国［12］等地的电子治理发展实例开展了研究。Pradip Thomas提出了，电子治理的治理模式至少有四种不同的“自我管理模式、开放系统模式、理性模式、层次分析模式”。在这些模式中，信息通信技术规划的大部分是基于理性模式或者层次分析模式［11］。

4.电子治理实施的范畴、阶段、问题及方法研究：Donna Evans&David C.Yen认为电子治理除了政府与政府之间（Government-to-government，G2G）、政府和企业之间（Government-to-business，G2B）、 政 府 和 公 众 之 间（Government-to-citizen，G2C）等三种类型，还存在第四种类型IEE（Intra-government）政府内部沟通。其研究表明，推行电子治理开始容易遇到公民的抵制，需要文化的敏感性，以及改变公民和政府相互联系的方法［13］。Stephen M.Mutula认为，推行电子治理要经历五个阶段，这五个阶段依次是新兴阶段、强化阶段、互动阶段、交易阶段和无缝阶段；并认为，在非洲大多数国家，电子治理都是处在基础阶段，也就是处在新兴阶段［14］。Awdhesh K.Singh&Rajendra Sahu认为，电子治理应用遇到了各种限制和不利因素主要有“搜索和查找正确信息的困难，个人拥有电脑的数量很低，公共服务信息的花费很高，因特网的低接触”［15］。Soumitra Sharma分析总结了制约电子治理发展的九条因素“资源危机，政治意志的缺乏，在政府组织中缺乏专门的管理规划，增加的财政负担，无力的责任机制，立法和程序的瓶颈，遗留系统和互操作性问题，数字鸿沟、语言界面等文化和背景的挑战”［16］。陈祥荣根据我国实际情况，认为电子治理的实施包括电子民主和电子政务两方面［1］。刘邦凡、罗白玲提出，政府电子治理实施要注意“应用为本，建立管理体制，整合资源、避免重复，与时俱进、创新观念，遵循标准，注重信息安全，以人为本，引导市场介入”［17］。

可以看出，国外研究在电子治理的内涵、目标、作用、演化过程及模型等方面进行了积极的理论探索，取得了较多研究成果；探讨了电子治理在实践领域中的成效，使得其治理理念与实践应用得到了国际社会各界认可；有关电子治理理论验证分析及定性与定量相结合的实证性研究显得不足。国内研究大量地引进、借鉴和评述国外学者的观点及成果，缺乏规范性的理论研究；注重电子治理的外延探讨，缺少对电子治理理论的切实、系统剖析。

综合分析国内外研究现状，我们会发现“电子治理”作为一种社会治理形态，其研究是实践先行，理论滞后。即使在信息化水平高度发展的国家，其电子治理的理论探索也显得过于滞后于实践，缺乏有效指导电子治理实践的理论框架。应该说，电子治理的相关研究探索和改革实践至今还没有形成普遍模式，学者们提出的利用信息技术进行政府改革的诸多模式也没有形成一定范式，各种理论和实践都在尝试探寻新型政府和社会的治理模式，以适应当今快速发展的崭新时代。

二、电子治理的内涵、结构与特征

电子治理是近些年来兴起的新概念，其产生于电子商务和电子治理之后的概念，是数字时代全新的、先进的治理模式［18］。电子治理提高了政府公共服务质量，增进政府与公众互动［19］［3］，最终以实现“善治”为目标。

笔者认为，电子治理是电子政务发展的延伸、深化和演进的新趋势［1］，是借助信息通信技术建构运转有序、信息通畅、各行为主体及社会资源相互影响并共同促进而形成支持科学决策的多层次治理形态。多层次治理形态强调了“政府—社会—技术”整体无缝式的治理结构及网络开放式的交互关系方式，体现了新的政府治理以及社会管理模式的诞生与演进。

在以往的研究中，有学者提出将电子治理视为动态、开放的“社会—技术”系统，其系统包含“社会发展趋势”“人文因素”“技术变革”“信息管理”“交互及复杂性”“政府目标与任务”等6个子系统，并且各子系统之间存在相互影响和作用［7］。笔者认为，电子治理系统演进除了具备社会参与和技术驱动这两项内核因素，还具有政府主导的这一关键性因素，因而提出将电子治理视为复杂的“政府—社会—技术”系统，见图1。这一复杂系统结构包含政府、社会、技术等三个层面，涵盖了“政府再造”“治理模式”“社会进步”“公众参与”“信息通信技术”“信息资源”“系统特性”等七项关键性要素。

图1 电子治理的“政府—社会—技术”系统组成结构

在电子治理系统中，拥有多元治理主体，即“政府组织、社会组织（利益集团组织）、企业和社会公众（公民社会）”。多元主体依托信息技术手段，并以政府为主导，社会组织协助，企业和社会公众积极参与，实现治理主体的共同管理和合作协商，进而形成了自组织、自适应、开放互动式的自治型的治理模式。

电子治理作为复杂的“政府—社会—技术”系统具备特有的属性特征，本文总结了电子治理的基本特征包含以下六个方面：

1.远见卓识的治理理念：电子治理体现了善治目标，致力于构建完美的治理结构，促进社会管理实现公共利益最大化，彰显国家权力向社会回归，还政于民的执政理念。

2.多元协作的治理主体：电子治理拥有政府组织、社会组织（利益集团组织）、企业、社会公众（公民社会）等多元治理主体。多元主体彼此在各自的核心优势范围内发挥治理作用并相互配合协作，从而形成整体合力来共同管理社会公共事务。

3.整体快捷的治理方式：电子治理的方式变换日益多样，解决层面日益广泛，对传统治理带来巨大冲击。因而迫使政府/公共部门的管理方式不断采纳并融入先进便捷的信息通信技术，并利用信息通信技术的潜力改善决策过程和民众关系等，以实现整体式和快捷化的政府治理和社会管理方式。

4.网络开放的治理结构：电子治理利用信息通信技术将治理结构进行重新设计与调整，即政府/公共部门结构重塑再造，充分体现“政治—社会—技术”的崭新网络治理结构，并开放吸纳和融入先进的治理理念和方法，调整政府/公共部门结构更加扁平和具有弹性，以适应信息社会环境下的公共管理和公共服务。

5.动态演进的治理过程：电子治理的内涵丰富，要素众多，且关联错综复杂。要素之间相互作用影响并推动着电子治理不断发展。电子治理演进过程的实施，体现了治理主体间的相互协调和配合，积极变革和重组政府/公共部门的业务流程，有效拓展和完善公共服务的媒介渠道，以最终实现“善治”。

6.多层融合的治理形态：电子治理的形态是指社会民主善治文化的营造、企业利益和公众价值的实现与满足，政府/公共部门组织形态网络化和交互式的变迁，充分体现了现代社会文化形态、价值形态、组织形态等多层次治理形态的创新与融合。

三、电子治理的价值及目标

电子治理不是单纯的技术决定论。技术决定论的观点认为，只要政府广泛地采纳和应用信息通信技术，就可以帮助政府解决许多亟待破解的难题，如回应力不足、效率不彰、贪污腐败等。事实上，无论何时，科学技术本身只能作为辅助工具，其深受国家政治的影响而且由政治赋予其使命意义。电子治理是在既定的价值体系和制度安排下，达成“善治”目标的手段，其意义和功效并非仅仅由技术所决定，而是由所处的政府、社会所决定。

在以往的研究中，有学者提出电子治理的五项关联目标“与信息相关政策法规建设、公共服务的提升、高质量和低成本的政府管理运营、公民参与民主进程、行政管理制度的变革”［6］。笔者认为，电子治理战略实施的价值目标在于，充分利用信息通信技术变革影响政府和社会，实现“政府再造”“政府治理模式变革”“社会进步发展”“公众参与”“政府与社会关系改善”，最终改善“政府与社会关系”，达成“善治”目标。

围绕着上述电子治理的价值作用，笔者提出了电子治理战略内在的关联目标。电子治理对于政府作用影响的内在关联目标为“增进政务透明、强化政府责任、增强政府回应、提升政府效能”；电子治理对于社会作用影响的内在关联目标为“创新社会管理、推动社会进步、改进公民参与、保障公民权利”。

1.电子治理的技术保障目标——技术采纳、信息资源使用、系统内在互动。电子治理的有效实施离不开技术层面的支撑，其技术层面通过使用先进信息通信技术，掌握和应用政府信息资源，调动系统内在复杂互动关系来实现对于政府和社会层面的影响。

2.技术对于政府的价值作用——组织再造、模式变革。信息通信技术的变革伴随着组织变革［20］，转变着政府间的割裂，对政府层面产生深远影响，实现电子治理对于政府作用影响的内在关联目标（增进政务透明、强化政府责任、增强政府回应、提升政府效能），促进政府组织再造、治理模式变革。首先，实现政府再造，使得政府治理理念、行政职能、组织结构、业务流程、行政决策、制度体系等方面都得到有力变革；其次，在政府再造的基础上融合管理创新的方式和方法，构建政府治理的崭新模式；最终政府治理更具“整体”“透明”“回应”“责任”“效能”等特征。

3.技术对于社会的价值作用——社会进步、公众参与。信息通信技术改变了公共服务的提供形式，搭建了社会公众与政府之间互动渠道，对社会层面会产生深远影响，实现电子治理对于社会作用影响的内在关联目标（创新社会管理、推动社会进步、改进公民参与、保障公民权利），积极促进社会进步发展与公众互动参与。

电子治理对于政治文化转型、社会资源配置、社会结构变迁和公民权力回归具有促进作用，进而调动社会积极力量、保障公民有序参与社会决策和管理、实现了公共利益最大化以及创建和谐、民主、法治、共赢、公平的社会环境。

4.电子治理对于政府与社会的价值作用——关系改善、善治实现。电子治理系统内在的“政府、社会、技术”等三个层面存在互动影响，并对政府以及社会产生了良性效应，积极推动政府和社会的互动发展以及关系改善，保障了“善治”目标得以实现。

电子治理的价值实现需要“政府”“社会”“技术”等三个层面的互动作用和共同推进，见图2。

图2 电子治理的价值实现

Web2.0、语义网、云计算、软件即服务等信息通信技术对政府治理和社会管理产生了深远影响。

（1）“信息通信技术的广泛采纳与深入应用”“电子治理系统的复杂特性与内在互动”“政府及公共信息资源的管理与利用”，使得先进的信息通信技术在电子治理系统中得到了应用和发展，实现和建设了“政府门户网站、一站式服务大厅、政府呼叫中心、公共信息终端、电子社区、电子认证、移动电子政务、政务微博、互动数字电视政务服务”。

（2）这些政务管理、社会管理的信息化手段共同作用于政府和社会的结合部，共同管理公共权利、公共事务和公共服务，促进了政府与社会共享公共权力、共同管理公共事务、共同缔造面向公众的公共服务体系，并对整个政府和社会都产生深远影响。

（3）电子治理通过技术手段提升了政府治理效能，促进了政府组织再造与治理模式变革，实现了强化政府责任、增强政府回应、增进政务透明、促进政府的整体与协同；电子治理通过技术推动了社会的进步发展，促进了社会公众参与治理，实现了社会的民主、法治、和谐、共赢与公平。

（4）电子治理促进了政府与社会结构的合理变迁，促进了公民权力的回归，打造了政府与社会公共事务的政民联合治理模式，社会可以有效地支持和监督政府，更加信任政府，政府通过以便捷的管理服务于社会，做到还政于民，最终实现了政府与社会关系改善，形成了政府与社会的良性互动，实现了“善治”。

四、电子治理的绩效与实现

“政府、社会、技术”三者之间互动作用，并对于“政府再造”“治理模式”“社会管理”“社会公众”“信息通信技术”“信息资源”“系统特性”这些构成要素产生了影响效应，进而体现了电子治理的战略成效。

2007年10月，美国总统执行办公室发布了FEA修改后的参考模型（Consolidated Reference Model，CRM），并于11月公布了《FEA实践指南》。FEA参考模型包括绩效参考模型（PRM）、业务参考模型（BPM）、服务参考模型（SRM）、技术参考模型（TRM）以及数据参考模型（DRM）。其中，绩效参考模型是通过分析投入和产出关联性以更好地洞察期望的结果，识别跨组织机构边界的绩效改善机会，包含由输入、输出、结果等3个组成部分以及测量域、测量类、测量组和测量指标等4个构成层次。Sharon提出了动态、开放的电子治理系统包含社会发展趋势、人文因素、技术变革、信息管理、交互及复杂性、政府目标与任务等六个层面［7］。

笔者借鉴了Sharon的相关研究以及美国的FEA（Federal Enterprise Architecture）框架中的绩效参考模型（Performance Reference Model,PRM），结合前文对于电子治理内涵界定、组织结构、基本特征和价值作用等基础理论的具体分析，提出了“政府—社会—技术”视角下的电子治理的绩效参考模型，见图3。

电子治理绩效参考模型体现了信息技术手段对于政府以及社会产生了深远影响。

1.技术的发展为电子治理提供了挑战和机遇。在技术层面电子治理促进实现了：政府采纳和应用新的信息技术手段以及融入网络环境；政府信息资源得到共建共享，公开透明；“政府—社会—技术”系统不断动态演进、且具有自组织与自适应等特征；政府与公民社会形成信任、交互的沟通环境与协作模式。

图3 基于价值实现的电子治理的绩效参考模型

2.电子治理是实现组织变革的重要方式。在政府层面电子治理促进实现了政府内部管理的改革，使得政府的治理理念、行政职能、组织结构、业务流程、行政决策、制度体系等不同层面得到重塑和再造。

（1）治理理念转变：从“善政”走向“善治”。“善治（good governance）”是指良好的治理，是治理所追求的目标。“善治”强调政府、社会与市场等三者之间的合作与互动，强调管理对象的参与，以及治理方式、手段多元化。其宣扬更少的统治与管控，更多强调治理与合作。善治本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是二者的最佳状态。

（2）政府职能调整：政府管控社会的强度在下降，主导角色在转变，职能从管制转向了服务。电子治理为政府履行经济调节职能提供技术支持，从而创新政府经济调节方式，提高政府经济调节水平和决策能力；依托电子化市场监管网络系统，呈现全民监督和参与的新格局，进一步完善市场监督体系，提高政府市场监管能力；优化和整合政府及社会的资源，开展社会管理创新活动，推进信息社会和公民社会的形成和发展，提升政府的社会管理水平和执政能力；规范公共服务流程，建立协同服务模式，推进政府依法行政，创新公共服务渠道，建造电子服务平台，提高政府公共服务水平和行政执法能力。

（3）政府结构重塑：组织结构重塑需要经历“数据信息整合”“政府内部业务重组”“政府间业务重组”“政府结构重塑”“政府治理转型”等五个发展阶段［21］，目标是调整组织上下层级关系，建立组织部门间协同关系，再造整体政府。政府结构重塑实现了组织结构的复杂性的转变（横向方面政府部门以及人员之间加强协作，纵向方面政府管理层级减少，政府的组织形态由金字塔形的科层组织向扁平化、虚拟化、网络化组织形态转变）；组织结构规范性的形成（刚性“官僚式结构”发展成为高度弹性、流动性与分权的柔性组织结构）；组织结构集权程度的调整（高度集中的决策中心组织形态向分散的多中心决策组织形态转变）。

（4）业务流程的重组：实现行政业务梳理与逻辑转化，建设基于政务协同的无缝隙政府。业务流程的重组要求分工合作实现多样高效、目标任务实现明确分配、监督控制实现及时反馈；基于上述目标开展行政业务梳理与逻辑转化。一是从业务框架、业务流程、业务数据等三个层面进行行政业务的梳理。二是从管理制度创新、社会公共需求满足、行政能力提升和信息化映射等四个角度对业务梳理结果的逻辑转换进行归纳；业务流程的重组的目标是通过整合跨系统的资源与业务，形成协同政务模式，构建面向协同应用的无缝隙政府。

（5）决策过程的优化：促进了政府行政决策的公众参与和有效监督，保障了行政决策的科学化与民主化。电子治理的实施促进形成了公众网络监督体系，创造公众参与行政监督的网络环境，使得公众成为行政决策制定的参与者和行政决策执行的监督者；通过改善决策环境、扩展决策信息、提升信息质量，保障行政决策的科学化水平；通过多元化、多渠道的意见表达和参政议政，增强对行政决策的影响力，推进了行政决策的民主化进程。

（6）制度体系的创新：对于权力运行机制、公共政策规范体系、政府角色定位以及行政行为方式等方面进行调整和重新界定。在电子治理时代，政府制度体系创新的目标为，“改变行政行为方式，合理配置权责关系”，“改善政府与社会公众和社会制度之间的关系”，“改变规则体系，推进依法行政”。基于上述目标，制度体系创新需要注重干部人事、行政审批、政府采购、信息公开等方面制度的大力改革，注重各项行政法律与规范的有力推行，重视隐私/安全、网络治理、应急管理等层面制度的建立和健全。

3.在政府实行内部改革的基础上，对于外部实现了在线办事和服务推送，积极与外部沟通、合作，形成了“开放透明式”“整体协同式”的公共管理和公共服务的新模式。政府内部管理的改革以及外部管理方式的创新实现了政府治理模式的变革。

4.在社会层面，电子治理促进实现了社会管理水平提升，社会取得长足进步，推动了信息社会、公民社会以及网络时代的发展，帮助解决社会发展新时期所遇到的诸多问题；在社会管理创新方面，形成了政民互动良好局面，有效促进公众的有序、理性参与治理，使得公民权力得到回归。

结语

在对国内外电子治理研究文献梳理的基础上，本文尝试构建和阐释电子治理的基本理论和价值判断。从电子治理的内涵、结构和特征分析入手，提出了电子治理的“政府—社会—技术”结构关系模型，探讨了电子治理在政府和社会层面的价值作用和绩效实现。电子治理推进了政府治理模式的变革、社会的进步发展、社会管理创新以及公众广泛参与治理推进了政府行政的公开、透明，社会更加民主、法治，进而改善了政府和社会关系。因此，电子治理引发的政府治理模式变革以及政府和社会关系的改善最终使得政府治理走向“善治”。

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（责任编辑：于健慧）

D035

A

1005-460X（2015）04-0033-06

2015-06-11

国家自然科学基金青年项目“社交媒体环境下虚拟社会资本的形成机理与影响研究”（71303225）;教育部人文社会科学研究青年基金“我国电子治理战略的演进机理、推进路径和实施策略”（12YJC630055）

孟庆国（1969—），男，江苏沛县人，博士，教授，博士生导师，从事电子政务、政府信息化战略与政策研究；关欣（1981—），女，黑龙江哈尔滨人，博士，讲师，从事政府信息化、技术进步与创新研究。