应高度重视县域人口下降区社会治理新需求

彭伟斌 陈晓慧

应高度重视县域人口下降区社会治理新需求

彭伟斌 陈晓慧

县域是治国理政的基石和底座，我国自古以来就有群县治天下的传统。目前，我国县城和小城镇所依托的县域，约占全国总面积的94%以上，占全国总人口的70%以上。进入新世纪以来，我国县域人口经历了空前的变动。“六普”结果显示，全国已有1022个县（县级市）常住人口出现了负增长，且越来越多的县（县级市）正加速步入人口下降区队列。以往面对人口增长的巨大压力，有关公共政策研究及公共资源的配置大多聚焦于人口正增长惯性，很少考虑人口负增长惯性及其带来的社会治理需求问题。尤其是在研究浙江人口增长与流动人口问题时，更多从省域范围的人口变动来考察，而对县域人口变动及其产生的社会经济影响关注不足。实际上，浙江省自执行现行生育政策以来，生育率水平已大幅下降。持续多年的低生育率已形成新的人口负增长惯性并产生累积循环效应，使浙江省域地理空间上出现越来越多的人口下降县。新型城镇化阶段，这些超低生育率区域将经历复杂而深刻的社会变迁过程，并带来公共服务与社会治理的新需求。

浙江是我国最大的人口净流入省份之一。相对东部地带其他省份，无论是外来人口的绝对增加量还是增长速度，浙江省都是最高的。目前，浙江已成为仅次于广东的全国第二个外来人口超千万人的省份。人口总量的快速增长引起全省人口空间分布的持续变化。然而，与此同时，浙江户籍人口却增长缓慢，人口在加速老化，县域人口的差异性也在逐渐扩大。自2000年以来，浙江11个地市中，衢州和丽水两市常住人口显著下降。从近10年来县域人口变动情况来看，建德、淳安、新昌、嵊泗、天台、常山、开化、龙游、兰溪、磐安、景宁、庆元、遂昌、青田、仙居、龙泉、松阳、江山、缙云等19个县（县级市）常住人口出现了十分明显的负增长。从县域人口的机械变动来看，这19个县（县级市）的人口一方面表现为向域外经济发达的大中城市聚集，另一方面表现为向域内县城和重点中心镇集聚，且这种人口空间分布的不均衡状态正在加剧。相对而言，浙江经济发达县（县级市）县域人口增速更快且人口密度更高，而经济欠发达县（县级市）县域人口持续下降，其中景宁、庆元，嵊泗及淳安四县人口下降尤为显著，2000-2010年四县县域人口降幅皆超过10%。而来自浙江省卫计委的有关统计数据显示，浙江省执行单独两孩政策一年来，尽管新增出生人口数量有所增加，但是增幅远不及预期。而在这些人口下降区，生育新政“遇冷”的现象同样十分明显。新型城镇化时期，浙江亟需准确把握县域人口存量和增量关系，前瞻性地考虑公共服务体系建设与县域人口变迁的协调性问题。

人口是经济可持续增长的一种重要而长远的根本性资源。无论是传统的政府管理还是期待中的社会治理创新，皆不可忽视人口变动对公共服务供需结构和公共资源配置效率所带来的深度影响和冲击。目前，浙江省正在增加的大面积人口下降区及其带来社会经济影响客观上对公共服务体系建设及社会治理创新带来新的需求，浙江有必要参照国际经验在如下几个方面大力推动社会治理创新，提升公共服务水平应对人口变动的有效供给能力，以促进人口下降区社会经济可持续发展。

一要重视超低生育率带来的社会治理需求。经过30多年严格的计划生育管理，浙江育龄妇女已形成晚婚晚育少生的超低生育率模式，即使放开生育政策，新增出生人口难以大幅反弹。浙江人口下降较快的县（县级市）通常也是计划生育政策贯彻得最好的县（县级市）。以往针对人口发展的社会治理几乎为空白，计划生育管理体系是以控制生育为导向的典型政府管理，而公共卫生服务偏重于医疗需求满足，对公共卫生和保健关注不足。在人口负增长区域，这种各自为政的政府管理模式已越来越难以适应人口发展与变化的新需求。县域人口变动的严峻形势客观上要求地方政府需尽快转变职能，调整原有政府管理型架构，同时进一步优化和放宽生育政策，以尽可能地弥补常住人口赤字；另一方面，应激励各类社会组织为育龄妇女提供产前、产中及产后的多样化、市场化的生殖健康服务，重点应放在人口过疏化的农村地区医院、妇幼保健机构及乡镇街道卫生院。计生委和卫生局合并后的卫计部门应尽快统合公共卫生与计划生育的公共服务，大力实施社会治理创新，构建政府、社会组织和家庭共同参与的社会治理长效机制。

▲在人口大量外迁以及农村人口老龄化加剧情况下，人口下降区的农村家庭养老功能实际上已大大弱化，农村医疗、养老和护理资源以及这些公共服务的可获得性与便捷性是农村老龄人口最迫切的现实需求

二要重视人口加速老龄化带来的社会治理需求。未来10-20年，将是浙江人口下降区人口老龄化增速最快、增量最大的时期。目前，这些人口下降区应对老龄化尤其是农村老龄化主要是通过构建社会保障来实现的。这种政府管理型的应对措施实际上难以充分发挥作用，在人口大量外迁以及农村人口老龄化加剧情况下，人口下降区的农村家庭养老功能实际上已大大弱化，农村医疗、养老和护理资源以及这些公共服务的可获得性与便捷性是农村老龄人口最迫切的现实需求。在新型城镇化时期，人口下降区中心镇（村）建设的基础设施和公共服务亟需调动社会力量来参与，通过灵活的政府采购社会服务来进行再配置，以确保农村老龄人口医疗和护理服务的可获得性。由于大多数人口下降区存在人口过疏化问题，县域人口正在向县域中心城市和中心镇集聚，政府在公共服务项目规划和公共资源配置时，应以中心城市为中心建设覆盖县域中心镇的医疗和养护快速响应系统，充分调动非盈利性社会组织和社会成员的积极性，提高人员配置和服务落实的针对性和灵活性，着力破解乡镇医护人员老龄化问题。另外，人口老龄化加速对县域经济可持续发展正在形成巨大冲击，在招工、市场等诸多因素的综合影响下，传统乡镇企业正在加速瓦解或撤离，这些人口下降区比任何时候更渴望“第二次人口红利”的开发，习惯于控制人口的政府管理迫切需要向社会治理转型，只有在政府与市场力量的协同治理下才能完成这个艰巨的任务。在老龄人口持续增长预期下，县域老年人健康、娱乐、养身等多元化需求也随之增加，人口下降区只有采取社会治理的理念来调整和优化现有公共服务体系，才能更好地实现县域老龄人口在经济上有支撑、精神上有慰籍，生活上有照料。

三要重视人口净迁出带来的社会治理需求。相对人口正增长县（县级市），人口下降县（县级市）不仅表现出人口自然变动进一步趋于下降，而且在人口的机械变动上表现为长期性的人口净迁出。户籍人口大量流出，导致更为严重的留守儿童教育问题，归纳起来主要体现在三个方面：一是由于生源家庭分布过于分散，上学路途遥远，难以解决好交通服务；二是师资队伍老化；三是艺术师资缺乏。由于教育公共服务供给的模式仍然停留于传统的政府管理模式，只能从校舍建设等外部环境上提供一定的教学支持。在很多人口下降区，尽管学校的硬件资源配套良好，但是低龄留守儿童住校、师资不足和培训服务不到位的问题尚未解决好，特别是留守儿童家庭教育缺失和心理发展方面的问题，通过政府来提供教育公共服务是无法解决好的。上文研究表明，生育政策调整后，人口下降区将迎来一个政策性补偿生育高峰，在农村人口外出务工仍将持续的情况下，人口下降区无疑将新增更多的留守儿童，教育部门应尽早实施针对人口下降区的教育社会治理创新，充分发挥专业性社会组织和市场力量的积极性，动员尽可能多的志愿者等社会性力量，为县域全体适龄儿童提供良好的学前教育和义务教育服务。

四要重视人口集聚率提高带来的社会治理需求。在人口自然变动和机械变动的共同作用下，新型城镇化时期浙江人口下降区人口流动的推拉效应将更为显著。由于乡村人口和产业空心化严重，县域城乡人口分布正在发生历史性的变化，城镇人口集聚率不断提高，像云和、景宁等人口下降较为显著的县（市）城镇化率已经达到甚至超过了浙江省的平均水平。这种人口再分布过程，迫切需要从社会治理的视角来实施城乡一体化的人口与产业发展规划。由于缺乏社会组织、市场力量特别是民众的参与，人口下降区制定的各类规划具有强烈的政府管理色彩，缺乏前瞻性和实用性。如很多乡镇在人口大量外迁，空心化加速和企业招工、招商困难的情况下，还在大搞拆迁和建设工业园，对人口变动的趋势把握和判断不足。人口加速向城镇集聚将是人口下降区城乡人口分布的趋势，然而现阶段地方政府推动人口集聚工程是通过行政机制来推动的，政府主导的特征非常明显。从目前农村人口向镇区集聚的动机来看，大致可分为教育性集聚、就业性集聚和养老型集聚三种类型。其中教育性集聚主要是由于行政村空心化失去了传统的教育公共服务功能，为了解决孩子的上学问题而迁移到镇上；就业性集聚是出于就业和增加收入考虑，但是既不想离乡也不愿离土的农民，具有集聚到镇上的意愿；养老型集聚主要是为了更好地利用医疗和养老等公共服务而迁移镇上。显然，政府应运用市场机制来调节城乡人口分布。针对这三类农村人口的集聚，更适合实施社会治理创新，以便于采取差别化的措施来推动。人口集聚带来的就业、教育、医疗和社保等系列需求，特别是农民的市民化过程，实际上借助社会治理的方式和途径可以得到更好的满足。显然，县域人口有效集聚为社会治理的提供了巨大的创新和发展空间。

五要重视乡村空心化带来的社会治理需求。从人口下降区人口变动的趋势来看，如果不进一步放宽生育政策，或者放宽生育政策后妇女总和生育率未能得到期望的回升，则人口下降区乡村空心化现象将更加严重。人口变迁导致的乡村经济凋零和乡村社会消失，实际上是土地、劳动和货币商品化后对农村社会构造的一种破坏，这无疑会加剧农村社会经济的内在不稳定性。在集体化终结以及农村熟人社会塌缩的时候，亟需社会治理的有效跟进。这就产生了人口下降区社会治理主体和客体的创新需求。从主体上来说，农民在进城，特别是在国家彻底取消农业户口后，农民的生产方式和生活方式将与传统的农村社会渐行渐远。浙江在完成下山移民、宅基地复垦等系列工程后，大规模市场化的农村土地流转却没有有效地带动起来。新型城镇化时期，浙江人口下降区要完成农业现代化和实现城乡发展一体化，将比以前更需要农民企业家和农民创业者，因而亟需培育大量职业农民、大型农业企业、农业合作组织等参与农村社会治理主体。而县域人口再分布和人口过疏化需要建设更为多元化的乡村社会治理主体来协调乡村发展一体化演进中的诸多关系，这就需要充分挖掘乡镇政府、村党支部、村民委员会、村民个人及各种民间组织的治理潜能，通过增强社会治理主体参与社会治理的能力来推进新型城镇化。从社会治理的客体来看，随着人口变动，转型中的农村社会，有关土地产权交易、房屋抵押、农村金融支持、农业技术推广等都亟需社会治理从目标、内容、途径等多个层面提供创造性供给。质言之，乡村空心化后带来的国土空间开发和农村社会复兴，是新型城镇化时期艰巨而有意义的一项民生工程，没有民众、企业和更多社会组织的参与是无法完成的。

归纳而言，县域治理作为国家治理体系中的一个重要层次，其有效运行是浙江社会治理的坚实基础之一。人口变迁与发展的复杂性无疑对地方政府的社会治理能力带来新的挑战。然而，县域人口过疏化、少子老龄化在增加县域社会治理难度的同时，也正在内生社会治理的创新需求，客观上要求社会治理体系从一个封闭式的治理结构转向开放式的治理结构转型，以此推进地方社会治理体制创新，提升社会治理水平。

〔本文系2014年浙江省社会科学规划项目“浙江省人口下降区小城镇人口发展与空间集聚变动研究”（14NDJC034YB）及2013年度浙江省高校重大人文社科攻关计划项目“浙江省改革试点小城市发展模式比较研究(2013GH014)阶段性研究成果。〕

作者单位：上海社会科学院经济所/杭州师范大学经济与管理学院