新常态下常山城镇化建设

陈齐礼

新常态下常山城镇化建设

陈齐礼

常山县地处浙江西部，浙江母亲河钱塘江的上游，是浙江省重要的生态屏障，森林覆盖率73.6%，出境水水质常年二类以上，优良空气天数300天以上，为国家级生态县。近年来，常山县把城镇化建设作为促进县域经济的重要抓手，坚持城乡统筹的总体格局，坚持以规划为龙头，大力实施万名农民进城集中安置、村村通、美丽村镇建设等工程，城镇化水平稳步提升，形成了“以城带乡，以乡促城”的发展格局。近三年来,常山县城镇化率提高了十个百分点。

城镇化建设的常山实践

坚持规划引领，提高城镇化建设的科学性。按照集约节约利用资源、因地制宜可操作性原则，科学编制以县城中心城区、中心镇、乡集镇及中心村为核心的县域城乡一体化规划，科学界定城镇居住、功能配套建设规模及产业发展平台建设规模。在中心镇、乡集镇、中心村空间布局上，充分考虑功能配套设施的共享度、共享资源的利用程度，及区域交通现状、人文特征和农民群众的接受程度。同时与一、二、三产业发展规划、土地利用总体规划高度融合、无缝对接，方便群众的生产生活，实现资源优化配置和集约节约利用。按照这一理念，常山县规划建设了一个中心城区、二个工业园区、三个中心镇，每个中心镇规划建设各具特色的工业功能区和五个乡集镇，对人口规模、功能配套、产业规划、建设用地规模及建设特色、建设时序等都作了明确，为切实有序科学推进城镇化建设提供强有力的纲领性指导。

坚持解决群众需求，完善城镇各种功能配套。常山县着眼于把县城、中心城区、中心镇建好建美，以提高农民群众的生活质量和幸福指数，提高农民群众进城的积极性。农民子女享受优质资源的教育需求，岗位相对固定、收入稳定的就业需求，看病便利、优质的医疗需求，丰富多彩的文化需求，以及平安和谐、生态环保美丽的宜居要求等。首先，以县域中心规划为统领，高标准建设完善县城和中心集镇医院、学校、三产服务、文化娱乐功能配套设施。全县高中及60%初中建在县城，40%初中在中心镇。以高档次完善的配套功能来引领农村人口向县城、中心镇集聚。建设县级经济开发区和中心镇配套功能区，切实加强完善城镇基础设施建设。并以现代科技为支撑，充分发挥网络的作用，与县外优质的教育资源相对接，开展远程教育，使在县城、中心镇上学的农民子女能享受到县外的优质教育资源；与县外、省城优质的医疗卫生资源开展合作，通过远程医疗会诊，使在县城、中心镇的居民也能享受到省城优质的医疗条件。其次，强化软件建设，加强城镇的综合管理，按照“政府购买服务”的理念，推行市场化运行办法，管理环境卫生、绿化养护、治安管理等，实现财政资金效率、管理服务质量和群众满意度高的效果。以美丽舒适的居住环境，高档次完善的配套功能吸引农民群众。第三，加强工业园区、产业功能区平台建设，完善功能配套，加大招商引资力度，千方百计发展工业经济；大力支持促进城镇建设的第三产业发展，增加三产服务的就业岗位，在不断完善提升城镇配套功能和服务功能的同时，增加城镇就业岗位，以相对固定的就业岗位和稳定的收入来源推动城镇化，保证农民群众享受幸福美好的城镇生活有强有力的物质保障，并以丰厚的物质来源来推动农民群众进城，加快城镇化建设的步伐。

坚持问题导向，解决推进城镇化进程中的热点难点。创新机制，解决农民进城自愿的问题。保障农民对土地以及生产资料上的基本权益，对进城农民拥有的集体土地承包权不变，对集体经济的享有权不变，对农村宅基地的使用权保持不变。积极鼓励支持农民将集体土地承包权与经营权相分离，鼓励土地流转，政府对流转的土地每亩予以补助。组建现代农业发展公司，先行流转集体土地，再寻找合作的市场主体，发展现代农业。建立农民股份制专业合作社，将承包权作价入股，使得农民享有固定的流转收入和股金分红收入，并保有相应的就业岗位，使传统的从事农业生产的农民转变为现代农业企业的生产工人，也推动农村剩余劳动力有序向城镇转移，有力推动城镇化进程。加大保障，解决农民进城与市民的同等待遇问题。农民原有的政策没有变，对此明确进城异地安置的农民对原村集体资源的拥有权保持不变，党和政府现有的农民政策保持不变。好于城镇居民的政策仍保留，农村户口不变。对进城异地安置的农民，按照城镇居民的医疗政策享受待遇，其子女可以与城镇居民子女一样就近入学。同时，也按照城镇居民一样交纳养老保险，享受相应政策。多措并举，解决城镇化土地“怎么来”的问题。严格按照浙江省政府要求，大力实施农村集体建设用地（宅基地）的复垦，实行农村集体建设用地的减少和城镇新增建设用地挂钩，满足城镇化的建设用地需求。同时，积极争取省政府有关农民下山脱贫、农民集聚工程项目的单列用地指标的支持。新增建设用地指标扣除用于农民进城安居的建设用地指标后，可以有偿外调县外使用。全面帮扶，解决农民进城安居的收入来源问题。鼓励农民集体土地承包经营权流转，取得的流转收入；允许农民承包集体土地在本村村民之间的调剂，取得的调剂收入；允许农民拥有的宅基地置换，取得的置换收入；农民拥有的集体建设用地复垦增减挂钩结余指标有偿调剂收入；政府专项补助收入，浙江省政府、县政府分别酌情予以补助。按照经营城市的理念，城市开发建设由政府性公司通过市场化运作进行，开发建设的项目资本金由政府承担，不足部分商银行融资解决。农民安居房以成本价出售予进城安居农民。城镇建设用地出让收入用于功能配套、基础配套设施建设支出。

坚持可持续发展，推进城镇化进程中积极培育财源。城镇化的推进过程，也是一个财源培育的过程。首先，在城镇开发建设过程中，直接增加财政收入，如激活二级土地市场，培育建筑业、房地产行业等。其次，城镇建设管理运行过程也是一个城市经济的培育发展过程，如在此过程中，逐步培育壮大楼宇经济、总部经济、三产服务业等，现代服务业高度向县城集中，二产逐步转移出城区，到工业园区和特色功能区集聚。第三，城镇的培育发展，农民的进城安居，务必需要二、三产业特别是工业的支撑，而二产的发展，需要城镇提供优质高效完善的功能配套服务。工业化与城镇化相互促进，互动发展，实质上是一、二、三产业快速发展的过程，也是财源的快速累积过程。第四，城镇化的推进，促进土地流转，实现规模经营。通过发展现代农业，促进农业增效、农民增收，实现农业经济的快速发展。第五，可以推动农村富余劳动力的转移，切实解决城镇招工难问题。

新常态下的城镇化建设

寻找利益的平衡点和工作的切入点。推动城镇化，农民得实惠是各项工作和制定政策的出发点和落脚点；根本目的是建设管理城镇，完善城镇功能，增强城镇的辐射力和影响力；大力发展二、三产业，增加城镇就业岗位是关键和核心。政府的示范推动和农民自愿必须有机结合，政府要从全面建成小康、同步小康的高度，予以必要的财力和政策支持。

适应《新预算法》等新规的要求。《新预算法》的实施，客观上对城镇化建设融资带来了难度，但可以创新模式，引进市场机制、民间资本来进行开发建设，如PPP模式、BT模式、发行市政建设债。同时，鉴于城镇化推进要实现农村剩余农民的有序转移、提高生活水平和质量及市场化建设会相应增加投资成本等因素，可以对农民进城集聚项目参照城镇保障房和棚户区改造项目建设政策，上级部门在政府融资上予以倾斜。对现有负债率不高的地方政府，允许适度负债，上级部门在地方政府债券发行上予以适当倾斜，以加快城镇化建设。

下大力气推进农民向市民转变。要加大力度培训农村剩余劳动力，提高劳动力的整体素质，让进城的农民在就业技艺上有所掌握，农民素质培训工程应当常抓不懈。要在进城农民的就医、就学和公共服务上，一视同仁。

把城镇化建设作为政府工作首要之义。全面建成小康社会，难点在农村，关键在农民。基层政府要从全面建成小康、城乡同步奔小康的高度，加大力度支持鼓励农民进城，算好投入产出帐、长远账和全局账，坚持一届接着一届干，“一张蓝图绘到底”。

把握好生态资源优势。推进城镇化过程中要大力发展现代农业、高效农业、生态农业。要更加注重修复和保护好生态环境，建设好美丽乡村，利用好绿水青山，善于用美丽乡村、绿水青山资源发展好农村经济。

做好产业支撑的文章。按照统筹全面协调发展的要求，为推进城镇化提供必要的产业支撑，坚持因地制宜，各具特色，在一定区域的产业布局上要上级政府予以支持倾斜。同时为确保产业布局的落实，在相关资源要素上上级政府予以配套支持。地方政府设立产业发展引导基金，吸引民间资本参与，用予鼓励扶持一、二、三产业发展，用强有力的产业支撑，强化城镇化的内在活力，加快城镇化建设。

作者单位：常山县发展和改革局