围绕六个统一 推进“多规合一”

周世锋

围绕六个统一 推进“多规合一”

周世锋

“多规合一”涉及到规划体制、协调机制、技术标准、基础数据等诸多方面，应重点围绕规划体系、空间布局、技术标准、基础数据、信息平台、审批管理等六个方面推进“多规合一”

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。2014年12月，中央经济工作会议提出“要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县‘多规合一’”。“多规合一”涉及到规划体制、协调机制、技术标准、基础数据等诸多方面，是项比较复杂的改革工作。当前各地正在开展“十三五”规划编制，部分市县也在推进“多规合一”试点工作，本文结合前期的一些研究思考，提出应重点围绕规划体系、空间布局、技术标准、基础数据、信息平台、审批管理等六个方面推进“多规合一”。

统一规划体系

统一规划体系的关键是要强化总体规划、调整空间规划、整合专项规划，形成纵向衔接、横向协调、定位清晰、互为支撑的规划体系。

一是强化总体规划。省级层面重点是编制好省域国土空间总体规划，作为其它各类规划的顶层规划。省域国土空间总体规划，应着眼于人口、资源与环境协调发展的战略要求，构建经济社会发展各领域与国土空间利用协调统一的格局，实现生产、生活、生态空间的布局优化和科学利用。市县层面，可以将现在的五年规划纲要改造提升为市县发展的总体规划，关键是增强战略性、空间管控性，延长规划期限到20年左右，提出空间利用战略与总体布局，为促进各类规划多规融合、联动实施提供基本依据和顶层设计。

二是调整空间规划。城乡规划、土地利用规划、环境功能区划等规（区）划，宏观内容和范围总体上可以收缩简化、专项内容应深化细化。更加突出各功能分区内部的空间类型细分、发展导向细化、管制要求落实等空间管制内容，更加突出专业领域特色发展要求、任务安排、改革举措等空间发展内容。一方面，对战略目标、战略定位和空间管制要求等严格继承总体规划，另一方面，对现有的涉及发展战略背景研究、战略趋势预测、战略目标预测、国土空间管制等基础性、长期性、全局性、关键性问题，进行大幅度缩减，不作为其重点内容。

三是整合专项规划。其他专项规划建议进行适当整合，有些可以改为实施方案或行动方案，期限3到5年，是对总体规划在近期的落实。在市县级层面，专项规划和区域规划更应突出实际可实施性，按照实施方案要求来编制。专项规划编制的重点应是需要政府提供公共产品和公共服务的领域，以及涉及国民经济发展全局和长远的战略性产业发展的领域。原则上，一个领域编制一个“大规划”。专项规划编制的内容上，应加强项目的谋划，建立项目储备库。提高专项规划的深度，按照先编规划、后定项目、再安排资金的工作链，加强相关联的专项规划之间的衔接，做到章节精简、篇幅精要，增强规划的可操作性和实效性。实施方案、行动计划等，则可以立足于政府的实际工作，侧重于实施性内容的编制。

统一空间布局

各个空间规划和方案的空间布局应相互衔接，突出总体规划对其它规划在空间布局和功能分区上的管控作用。在其它规划布局中充分体现总体战略布局和城镇、生态、农业等重要空间的落实。

一是总体规划作为空间布局总纲，明确区域空间总体格局。总体规划在空间布局上要划分三大空间、明确重大基础设施布局、提出空间管控指标。一是划分三大功能空间，即通过开展国土空间分析评价，以自然边界、行政边界和各类评价结果范围边界为单元，划分为城镇发展空间、农业生产空间、生态保护空间，形成统领各类规划开展具体功能细分的基础性分区格局。二是明确重大设施布局导向，按照功能分区建设和联动需求，提出区域重大基础设施的布局建议，并明确开展建设的约束性要求，作为相关专项规划的重要依据。三是控制开发强度等重要指标，为增强空间规划的约束性和指导性，在总体规划中要推进对开发强度、建设用地总量、基本农田保护规模等指标的控制，进一步维护生态安全，倒逼空间开发建设转型。

▲城市总体规划应与土地利用规划相协调，划出城镇增长边界。城市控制性规划可以细化各建设用地的用地性质、使用强度和空间环境，完善城市区域空间规划管理的依据

二是土地利用规划作为土地用途具体管治的载体，监管土地用途和规模。在总体规划空间格局下，推进土地利用规划修编。在国土专业分析评价基础上，对三大空间做进一步的用地分类布局。原则上建设用地向城镇发展空间集中，农用地向农业生产空间集中。规划要以严格保护耕地为前提，重点明确农业区块的具体用地分类与布局，划分永久基本农田边界。

三是城市规划作为城镇空间管理的载体，明确城镇空间建设方向和布局。在总体规划格局布控下，推动城市总体规划修编。规划范围主要为前述城镇发展空间，规划重点是明确城市建设空间导向、主要建设指标和建设用地的具体分类及布局，形成对中心城区和中心镇等主要城镇建设的具体布局总纲。城市总体规划应与土地利用规划相协调，划出城镇增长边界。城市控制性规划可以细化各建设用地的用地性质、使用强度和空间环境，完善城市区域空间规划管理的依据。

四是环境规划是生态空间和环境准入管治的载体。按照总体规划的布局要求，推进环境规划修编。规划基于对生态环境的专项评价，提出生态管控和保护的分类等级和空间布局。在前述确立的生态保护空间内划定生态红线，进一步划分具体的生态保护等级和管制要求，形成严格的生态空间保护体系。其他两大空间的生态空间布局，要与土地利用规划和城市总体规划相协调。

五是其它规划（方案）作为相应领域对总体空间布局的细化落实。按照规划体系要求，推进其他专项规划（方案）修编。各类规划可以在三类空间区域中按照有利于建设实施的要求作进一步专项细分布局，并确定具体目标、布局内容、管控重点等。

统一技术标准

要对城乡规划、土地利用规划、环境功能区划等规划涉及的功能区分类、划分标准等进行对接，包括划分方法、分区类型、图件比例尺和地图系统坐标系等。

一是各类功能分区对接导引。在三类空间框架下，进一步推动各项规划按照现行空间分区，开展空间功能和管制区域的对接。这类功能分区的对接划分是在相关规划配合中的创新，也是走向一体化的空间分区协调重组。

二是土地利用“斑块”调整对接引导。在“多规”差异分析基础上，以总体规划为依据，重点对“两规”建设用地空间布局差异图斑进行分析，在对差异归类的基础上，制定差异协调原则和协调策略，提出差异处理建议。

目前“城规”和“土规”土地分类体系的内涵和外延相互交错，大大增加“两规”协调的难度，必须首先确立一个能容纳两大分类系统的新分类标准。在此基础上，主要根据重点项目布局、地块区块，用地性质等情况，提出分类的调整措施，对于微小差异用地，原则上以土地利用规划为准。

统一基础数据

各个规划要形成一个口径的自然资源、人口、经济、土地、社会等统计口径与数据库，所有规划编制依托的数据都来自于此，统一基础图件、基础数据库和建设用地图斑，确保各类规划目标实施的一致性。规划目标数据也要统一，并进行动态更新。

一是现状基础数据。包括空间数据，如建设用地规模、生态保护区面积、耕地保有量；基本数据，如地区生产总值、常住人口、城镇化水平、森林覆盖率、二氧化碳排放量、化学需氧量(COD)等。

二是基础底图。城市总体规划基础底图（县域）比例尺一般为1：10万，使用54北京投影坐标系；土地利用总体规划基础底图（县域）比例尺一般为1：5万，使用80西安投影坐标系；环境功能区划基础底图（县域）比例尺为1：12.5万；发展规划的基础底图多为示意图，对比例尺和投影坐标系要求不高。

总体上看，各主体规划基础图件技术标准差异较大，在“多规合一”实施中，亟待统一底图和技术处理手段，使之能够实现“多规”图层叠合，确保空间无缝衔接。应以土地利用现状图结合高分辨率卫星遥感图作为统一工作底图。基础底图统一在Arcgis软件中处理，统一转化为2000国家大地坐标系，县域底图比例尺统一为1：10万。

三是目标数据。包括空间方面，如建设用地规模、国土开发强度、耕地保有量等；生态方面，如生态保护区面积、森林覆盖率、化学需氧量、二氧化碳排放量、环保投入占GDP比重等；发展方面，如总人口规模、城镇化水平、居民平均收入等。

统一信息平台

在“多规合一”工作开展中，通过建设地理信息联动平台，构建统一的基础地理信息库、统一的规划编制底图，统一的协同工作机制，统一的监督反馈体系，从空间上支撑各类规划的编制与实施。

一是实行1+X信息系统运作方式。信息联动平台由公共平台和各部门业务子系统构成，各子系统之间实现信息共享和成果叠加，从而实现各部门在规划立项、规划编制、规划审查及实施管理中的实时对接。

公共平台。公共信息平台的建立是“多规”在空间上实现协调的重要基础，不仅有利于统筹协调各个规划的编制与实施，而且能实现全区域范围内的基础地理信息共享，统一地理信息出口，提高数据的准确性和一致性。

业务子系统。每个业务子系统均具有基础数据的访问接口和一个自身规划数据库，可通过接口直接获取规划编制底图以及对空间数据进行访问查询，也能将实时规划和审批信息录入数据库，供其他部门调用。可以包括发改、城市规划、国土、环保和其它业务子系统。

二是完善功能需求。信息联动平台主要实现以下功能：

统一的数据库支撑：建设空间基础地理数据库和“多规合一”规划专业数据库，并统一建库标准规范，为平台进行共享服务提供数据支撑。

统一的规划编制平台：提供方便、安全的业务数据录入工具、数据统计分析工具，冲突监测和报警工具，为“多规协调”提供工具。

统一的规划信息查询、审批办公系统：建设面向政府和公众的服务门户网站，对地理空间数据库中的所有信息进行集中展示和综合查询，任何有权限的用户均可以在权限范围内进行数据查询、交换和更新审核。

统一管理机制

一是建立高效的规划协调机制。成立规划协调委员会，由政府主要领导担任委员会主任。建立规划编制协调联动机制。按照“先主后次、从上而下”的原则，编制或修编相应的规划。建立规划实施互动反馈机制。对规划实施中遇到的主要问题，由实施主体实时汇总上报至规划协调委员会。

二是改革规划成果审批制度。总体规划审批层次要提高，可在地方人大审议通过后报上级政府审批发布。其它规划，特别是城市总体规划、土地利用总体规划、环境功能区划等规划审批权，可由上级政府授权市地方政府进行审批，以形成合理、灵活的审批制度。增强地方规划自主权和统筹权，提高政府效力。

三是完善规划立项制度。立项工作由规划主管部门围绕社会焦点和热点问题，征集相关专家和职能部门的建议，讨论筛选后形成规划项目编制计划，递交规划协调委员会审议。协调委员会应充分论证规划必要性，作出是否予以立项的决定。对准予立项的，由规划主管部门开展后续预算申报和编制工作。

四是健全规划修编机制。修编制度统一为五年一次。编制时序上形成合理的先后顺序。按照“先主后次”的原则，以关联修改后的成果为基础，对其他规划的提出相应修改要求，确保各项规划实现动态协调和衔接。

作者为浙江省发展规划研究院副总规划师