北京、深圳、杭州地铁PPP模式运作对温州的启示

周丽英

北京、深圳、杭州地铁PPP模式运作对温州的启示

周丽英

轨道交通项目兼具公共产品和私人产品的特征，由此决定了轨道交通服务可以由政府部门提供，也可以由企业提供，还可以由政府部门和企业合作进行提供

PPP（Public-Private-Partnership）是指政府和社会资本合作模式。国际上，PPP一般被理解为政府与私营企业撑起合作提供公共产品（服务）的各种形式（包括BOT、BOO、TOT、ROT及其各种演变形式）的统称。

近期，中央持续释放出推行PPP模式的政策信号：国务院、财政部、发改委等部门相继出台文件，大力推广运用PPP模式。笔者认为，目前中国政府力推PPP模式有如下四个方面的考虑：（1）政府财税制度改革的需要，多采用股权而非债权模式从事基础设施、公共事业开发，有效遏制地方政府债务无序增长；（2）以竞争方式向社会购买服务，提高服务质量和提升服务效率，转变政府职能，加强政府监管；（3）鼓励、支持和引导非公有制经济发展，进一步鼓励和引导民间投资，给民营资本平等竞争的机会；（4）解决城镇化过程中大量基础设施、公用设施建设的融资需求。

温州市域铁路PPP融资的背景

根据国家发改委《浙江省温州市域铁路建设规划（2012-2018年）》批复，温州市域铁路近期规划建设S1线一期工程、S2线一期工程和S3线一期工程，线路总长140.7公里，总投资约432亿元。2011年2月，温州市人民政府决定成立国有独资公司——温州市铁路与轨道交通投资集团有限公司作为实施主体。2013年，市域铁路S1线正式开工建设。市域铁路投融资具有融资规模大、建设周期长、投资回收慢，以及投资外部效益难以内部化等突出的特征。按照温州市委市政府指示精神，要创新市域铁路投融资方式，鼓励轨道交通投资和鼓励民间资金进入轨道交通领域，促进温州市域铁路可持续发展。目前，温州正在积极探索引入股权投资者和特许经营方式，吸引社会资金参与市域铁路建设。

PPP模式在北京、深圳、杭州的应用情况

北京地铁四号线PPP模式。北京地铁四号线采用PPP投融资模式。该项目2003年底开工，2009年正式通车。项目总投资153亿元，划分为A、B两部分:A部分包括征地拆迁、土建工程、轨道、人防工程等，其投资与建设由政府投资方负责，占总投资的70%，约107亿元；B部分包括车辆、自动售检票系统、信号和通信、空调通风、给排水和消防、自动扶梯和电梯、控制设备、供电设施等机电设备的采购和安装，占总投资的30%，约46亿元。社会投资者(香港地铁公司、北京首都创业集团有限公司)具体负责B部分的投资，并承担四号线在特许期内的运营管理。

北京市政府指定的北京市基础设施投资有限公司作为政府投资方，负责地铁四号线项目A部分的投资、建设，并享有A部分资产的所有权。A部分资产以租赁方式提供给PPP合作公司使用。

政府投资方(北京市基础投资有限公司)和社会投资者(香港地铁公司、北京首都创业集团有限公司)2006年4月签署PPP合作协议，共同成立特许经营公司，香港地铁公司占49%，北京首都创业集团有限公司占49%，北京市基础投资有限公司占2%。政府投资方以A部分中部分资产的使用权出资，社会投资方以现金出资。PPP合作公司中，政府投资方不具有公司日常经营管理的决策权，但具有重大决策权，不参与公司的收益分配，也不承担经营亏损；社会投资者享有公司日常经营管理的决策权及收益权。PPP合作公司负责B部分资产的投资、建设，所需资金全部由社会投资者负责筹集。PPP合作公司与政府投资方签订《租赁协议》，通过租赁的形式取得A部分中另一部分资产的使用权，并向政府投资方缴纳租金；项目全部建成后，PPP合作公司负责线路的运营管理，并负责所有资产的维护和更新，同时享有票款收入和其他相关业务的收入。采用特许经营方式后，地铁四号线票价仍由北京市政府统一制定，如果运营亏损较高，政府投资方将通过增减租金、适当补贴等方式给予弥补。特许经营期结束后，PPP合作公司将全部项目设施无偿移交给政府投资方。

深圳地铁四号线BOT模式。深圳4号线二期采用了BOT模式，二期工程总投资约60亿元。深圳市政府与香港地铁公司于2004年1月15日，签署了投资4号线的原则性协议。经过慎重的谈判，深圳市发展和改革局、市交通局、市规划局、市国土资源和房产管理局、市国有资产监督管理委员会分别就深圳市轨道交通4号线特许经营协议、运营协议、土地安排协议、一期设施租赁协议等一揽子协议进行草签。根据双方签署的协议，香港地铁公司在深圳设立项目公司，以BOT(建设-经营-移交)方式投资建设4号线二期工程。同时，深圳市政府将4号线一期工程在二期工程通车前租赁给港铁深圳公司，并授予港铁深圳公司30年的特许经营权。在整个建设和经营期内，项目公司由香港地铁公司绝对控股、自主经营、自负盈亏，运营期满后全部资产无偿移交给深圳市政府。

深港地铁4号线成为采用真正意义的BOT(建设-经营-移交)方式建设的地铁项目、采用特许经营权方式经营的轨道交通项目、是通过完备的运营协议监管的地铁线路。

杭州地铁1号线。杭州地铁1号线为浙江省首条地铁线路，总投资220亿元。杭州市政府将地铁1号线投资分拆为两部分，A部分包括前期工程、土建工程、轨道、车站地面建筑、主变电所、人防门、疏散平台等；投资约137.9亿元，由杭州地铁集团负责融资、设计和建设；B部分包括机电工程、车辆、装修与标识和电缆支架等，投资约82.9亿元，由杭州杭港地铁有限公司负责融资、设计和建设。

对温州市域铁路建设的启示

引入多元投资主体降低政府财政压力。轨道交通项目兼具公共产品和私人产品的特征，由此决定了轨道交通服务可以由政府部门提供，也可以由企业提供，还可以由政府部门和企业合作进行提供。近年来，各国政府为解决城市轨道交通建设资金短缺及效率问题，“政府主导+商业化运作”的混合投融资模式成为轨道交通投融资的主流。以上三条地铁线路均引入了社会合作者-港铁公司，降低当地政府的投资压力。以北京地铁四号线为例，地铁四号线总投资150亿元，通过PPP模式将项目分拆为A部分（70%）和B部分(30%)，B部分的投资约50亿元由项目公司投入，北京市政府在这个项目里面少投了50亿元。因为引入了竞争机制，提高运作效率，政府的监管也变得很容易。就温州而言，要借鉴类似城市的做法，通过竞争方式，积极引入类似港铁等具有丰富运营经验和庞大资金实力企业；同时，结合“非公经济新36条”文件精神，温州也要充分利用民间资本充裕的优势，力争在政府相对控股的基础上，大力引进民间资金，开展股份合作。

图1 杭州地铁1号线投资框架

注重沿线物业和广告等开发，提高项目盈利能力。轨道交通项目具有明显的准公益性特征，国内大部分的地铁项目都是亏损的，只有香港地铁的“以地养铁”模式才实现了盈利。而杭州地铁1号线则是一个在运营上成功的案例。自2012年底正式运营以来，今年预计就能做到盈亏平衡（即运营收入能弥补除折旧、财务成本、租金外的总成本），预计三年后将做到现金流总平衡（即运营收入能弥补除折旧外的总成本）；八年后，将实现总成本平衡。究其原因，一方面与港铁严格的财务成本控制手段有关，另一方面，是由于项目公司非常注重物业、广告等招商运营工作，目前，公司非票务收入占项目总运营收入的24%，其中灯箱广告就过亿元，成为了票务以外的一大收入来源，大大提高了项目公司的盈利能力。

以契约方式实现收益共享、风险共担。收益分配与风险分担是PPP成功的核心。通过签署项目特许协议划分政府与项目公司的收益分配与风险分担机制，避免暴力和亏损，保障准公益性项目的高效、稳定运营。例如，北京地铁四号线当时可行性研究报告预测的初期客流量数据大概是每天71万人次，而请香港MVA公司预测则是58万人次，客流量大小直接影响到项目公司的收入情况，非常重要。北京地铁四号线政府部门提出了一套解决方案，比方说一定期限内客流量低，设计一种财务补偿机制，如果长期低则可以按市场公允价格回购B部分项目资产。客流量如果高了，政府就参与分成，甚至全部拿走，这就解决了客流风险的分配机制问题。运营数年来，北京市政府没有因为这个客流量问题而承受过多的压力，得益于这种成功的设计。

合理借助外力成为项目成功的保证。北京、深圳、杭州地铁集团在项目前期阶段就开始于组建咨询顾问团队，咨询顾问团队包括总牵头顾问、国际客流顾问、法律顾问、工程技术及运营顾问等。选择的原则是本地咨询团队和国际顾问团队相结合。

作者单位：温州市经济建设规划院