对地方政府债务的宏观思考

刘亭

对地方政府债务的宏观思考

刘亭

*本文系刘亭同志2015年4月25日在“第22届全球金融年会”财富管理分论坛上的报告，编发时有删节。

地方政府债务问题是全国性的普遍问题。一定意义上，它是一个体制性、模式性的问题。未来地方政府债务问题要解决，单靠地方政府的努力也是无解的，必须依靠全国深化改革和转型发展的新突破

地方政府债务问题，怎么看都是你地方政府的事情。但中国是单一制政体的国家，问题出在地方，根子恐怕还是在“顶层设计”。所以，讲这个宏观思考的话题，也不能算是“货不对路”。

从现状来看，中国的地方政府债务问题，不是一两个、十几个少数地方的问题，而是全国性的普遍问题。从成因来看，中国的地方政府债务问题，不是哪一位地方领导管理不当才引发的问题。一定意义上，它是一个体制性、模式性的问题。从对策来看，未来中国地方政府债务问题要解决，单靠地方政府的努力也是无解的。解铃还须系铃人，必须依靠全国深化改革和转型发展的新突破。

债务知多少？

根据2013年12月30日审计署发布的《全国政府性债务审计结果》，截止到2013年6月底，中国地方政府债务总规模为人民币17.9万亿元。其中地方政府负有偿还责任的债务为10.9万亿元，负有担保责任的债务为2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务为4.3万亿元。从总量上来看，尤其和中央债务合在一起后，总负债率低于国际标准，还属于安全区间。因此,审计署的总体评价也是“债务风险总体可控。”但是，对于地方债务，有几个呈现的特征却是让人非常不安：

一是增长速度非常快。地方政府负有偿还责任的债务，从2010年到2013年，同口径年均增长接近20%，其中县级年均增长在26%以上。

二是有些地区很严重。2012年底就有近200个县、3400多个乡镇债务率超过100%，偿还压力很大。

三是债务投资低回报。地方政府债务投资的去向主要是市政建设、土地收储、保障性住房等基础性、公益性项目，收益水平低、回收期长。甚至不少的项目不仅不产生回报，后续的运行维护还需持续投入。

四是高度依赖土地出让。当前中国地方债务的主要偿付来源是政府性基金收入，而政府性基金收入中75%的资金源自土地出让金。

当然，以上还是2013年年中的数据，如今已到了2015年。财政部原本规定各地于今年1月5日前上报至2014年底的地方存量债务余额，然而地方上都有个“小九九”。因为在存量确定、债务划分后，负有担保责任和救助责任的债务，今后的大趋势是归于项目或融资平台自身的问题（或通过出让股权以及变现国有资产抵补解决），很难再“搭车”,算是真正的地方政府债务（这也就是说中央不会给予托底解决）。而且未来地方发债规模，要与存量债务规模挂钩，因此地方上报数据时便倾向于做大债务盘子。

究竟之前是审计署摸底时，地方政府怕追责而存在瞒报漏报，还是如今甄别时为了做大盘子，地方政府又错报虚报？恐怕弄不好就是一笔“马马虎虎”的糊涂账。譬如，多地城投公司索性上报了两套债务数据，据悉之间最大相差的落差竟然达到30%！

一些研究机构也给出了独立的推算。如中金公司日前在发布的最新研究报告中对地方政府债务规模作了测算，参考社会融资总量增速、城投债发行量和地方政府债券发行量，预计2014年地方政府债务规模为15万亿元，这是比较保守的说法。法国兴业银行估计，中国地方政府债务总规模甚至已达人民币25万亿-30万亿元。瑞银亚洲区首席分析师陶冬则一口咬定“地方债（包括地方融资平台债务）起码有20万亿元”。

在地方调研过程中，县级政府负债百亿元的不在少数，一些地方甚至在200亿元以上。每年的利息偿付就已是沉重的包袱，而且规模还在如同雪球般越滚越大。那么，到底是什么原因以至于此呢？

病根在哪里？

如果追溯一下地方政府债务急剧膨胀的时间线，可以发现2007年末，全国地方政府债务总量还不足5万亿元。然而至2013年中，就飙升至18万亿元。而这个时间点，正是我国为抵御全球金融危机、出台大规模经济刺激措施之后。

2008年9月，国际金融危机全面爆发后，中国经济增速快速回落，出口出现负增长，2000多万农民工返乡，宏观经济面临硬着陆的风险。为了应对这种危局，中国政府于2008年11月推出了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施。初步匡算，实施这十大措施，到2010年底约需在往年正常的投资规模以外，再追加扩张性投资4万亿元，用以对冲危机引发的经济下行压力。此后，“四万亿”便成了一些媒体和专家诟病当时宏观调控“过度反应”的代名词。

“马后炮”没有多大意思，像许小年那样的“事前诸葛亮”，或许还有点说“风凉话”的资格。记得当年中央推出“四万亿”肇始，甚至有专家质疑，药量还下得不够大的。我早就说过，“四万亿”本不算多，但是到了金字塔形权力架构的特色中国，“上有所好，下必甚之”。地方政府早就积蓄了满满的投资冲动，如今中央一声令下，岂有不“乘势而上”之理，又哪能不酿成“溃坝喷涌”之势？

很多市县的财政收入仅够用于保工资、保运转、保起码的民生，政府投资只能依赖于土地出让金。危机来袭后，这一块也大幅锐减了。预算法规定地方政府不得发债，这就逼得官员们掉头翻身去找银行贷款、BT融资或发行企业债券，好在当时的金融监管当局眼开眼闭，不但不加追究，反而开闸放水，两会上信誓旦旦的5万亿元新增贷款规模，到年底一下子几乎翻了一番。有专家推算，2009年的贷款有40%流向了地方政府的融资平台，“城投债、地方债、信托、银行理财，转来转去钱其实还是给了地方政府”。

说到底，政府项目投资是地方政府债务的主要成因。没有这么强势的政府，没有如此众多的项目，没有“不借白不借”的机制，地方政府的债务何以至此！而最近地方政府的日子难过，还在于风暴潮“三碰头”：一是实体经济不景气导致税收下滑;二是房地产的不景气导致土地出让金减少（土地出让金作为政府性基金收入，虽不纳入公共财政收入统计，但实质上已占地方财政总收入的三成以上，很多地区已超过税收收入）;三是政府项目和民生支出负担越来越重。

“前事不忘，后事之师”。今年一季度经济数据出台，GDP增速为7%，比去年同期回落0.4个百分点。和2008年二季度14.9%的增速相比，早已跌去了一半多。另外，一季度固定资产投资同比增长13.5%，为新世纪以来的最低增速，更成了GDP增速放缓的主要原因。在经济下行压力增大的趋势下，在央行加快降息降准节奏的同时，政府主导的投资拉动这一“法宝”依然又会被祭出。据不完全统计，目前已公布的各地政府安排的投资计划总规模已达20万亿元。前账未了，后债又生，地方政府如何才能扩大有效投资、稳定经济增长，且不给已然高企的地方政府债务雪上加霜呢？

出路向何方？

去年底的中央经济工作会议指出：“着力防控债务风险。要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”。但地方政府的债务“冰冻三尺，非一日之寒”。对此，或许也用得上王岐山书记对反腐说过的一句名言：“坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间。”

从近期中央密集出台的相关政策来看，系统性风险的控制和化解工作已经大举展开。譬如：

2014年9月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发201443号）印发，旨在建立规范的地方政府举债融资机制，主要内容包括建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制；赋予地方政府依法适度举债融资权限；推广使用政府与社会资本合作模式(PPP)；剥离融资平台公司政府融资职能等。

2014年10月，财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预2014351号)印发。对2014年底尚未清偿完毕的债务进行清理甄别，要求认真甄别筛选融资平台公司存量项目，大力推广PPP模式。

2015年1月1日，施行新的《中华人民共和国预算法》。新版《预算法》明确立法宗旨，细化全口径预算管理和预算公开制度，赋予地方政府有限发债权，以及对完善预算审查、监督、强化预算责任等方面，都作出了更加详细的规定。

2015年1月，财政部《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》印发。要求各地对初步清理甄别结果组织开展自查，并于2015年3月8日前上报存量债务清理甄别结果。

2015年3月，财政部《地方政府一般债券发行管理暂行办法》印发。文中对地方政府一般债券的定义、资金用途、偿债来源、承销发行、信用评级、信息披露等方面进行了明确和规范。

2015年3月，财政部《2015年地方政府专项债券预算管理办法》印发。针对地方政府政府专项债券的特殊性，在发行要求、预算编制和调整、预算科目设置以及预算执行等多个方面提出了具体要求。还明确了地方政府专项债券预算制定主体为省级财政部门，专项债券所有收支必须纳入政府性基金收支预算管理，明确地方政府专项债券全部纳入政府性基金预算管理，可在银行间或交易所市场发行，明确提出债券兑付主体为省级财政部门。

2015年4月，财政部《地方政府专项债券发行管理暂行办法》印发。文中对地方政府专项债券的定义、资金用途、偿债来源、承销发行、信用评级、信息披露等方面进行了明确和规范。

大而化之、笼而统之，以上文件内容，可解析为三招：

一是控新增。明确地方政府今后举债不得通过企业融资，只能通过发行地方债券。对债务规模实行限额管理，并分门别类纳入全口径预算管理。部分市县因存量政府债务较大，按照财政部下达的各项风险指标测算已被列入风险预警地区，今后将不得新增债务限额。

二是化库存。那些没有收益、难以吸引社会资本参与的公益性项目，可由政府发债融资。如财政部近期下达了地方存量债务1万亿元置换债券额度，用以部分置换截至2013年6月30日地方政府负有偿还责任的存量债务中将于今年到期的1.86万亿元债务。这些债券将按市场化原则在银行间和交易所债券市场发行，并鼓励符合条件的机构投资者和个人购买。据财政部测算，置换后地方政府一年可减轻利息负担400亿—500亿元；如果首批置换成功，财政部还有可能进一步扩大置换规模。

三是通新渠。对轨道交通、供水供气、垃圾处理、教育卫生等可以吸引社会资本参与的公益性项目，积极推广PPP（Public-Private-Partnership）合作模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还。

大家最近都非常关注股市，说中国股市熊了七八年，如今终于牛了一把。但是,中国股市最近为什么这么牛？为什么中央高层也乐见其牛？其实背后的逻辑，是和我们用PPP解决地方政府债务的道理相通的。

中国的企业一方面负债非常高，另一方面，大量有成长性的中小企业又很难获得银行贷款。如何解决这一难题，解药就是大力拓展直接融资，借助市场的手，让资金流到最需要、也最能产生回报的企业去。所以，就有了官方对“资金流入股市也是支持实体经济”的强调；有了鼓励做大中国股市，以一轮牛市来集聚社会资金，并在年内加快推行企业上市注册制，让大量的创业创新中小企业能快捷上市的种种行动。

而我们在政府性项目中推广PPP，背后的思维逻辑也是期望“以更多直接融资，替代高杠杆风险的间接融资”；以规范的股份合作，替代银行贷款或地方债券。PPP模式还有一个更可贵的优点在于，社会资本的引入，将使得政府性项目更注重投资效益和回报。2005年我在全国投资工作会议上力推民间投资，2011年我在全省投资工作会议上首提“有效投资”，其中的一个核心观点就是，投资的有效不是由政府来评价，而是市场说了算。只有引入市场嗅觉最为灵敏的社会资本，一起合作开发项目，才能帮助我们真正甄别该项目到底是否“有效”。

讲到治本的办法，一是政府要谦卑，政府要转型。政府要尽快从经济建设型政府向公共服务型政府转变。政府要敬畏市场，要懂得只有在充分尊重和发挥好市场对资源配置“起决定性作用”的前提下，政府才能做得到“更好的发挥作用”。二是投资要谦卑，模式要转型。过度依赖型的投资拉动，是一剂毒品，是饮鸩止渴、剜肉补疮；是得不偿失、老道失算。要加快实行投资驱动向创新驱动发展模式的替代，要把更多的精力和资源，用在为“大众创业、万众创新”提供有效制度供给上。

最后，说句玩笑话。投资和创新驱动虽然是要“两点论”，但这只是机械唯物论；在两点论的基础上突出创新驱动的“重点论”，才是马克思主义的唯物辩证法。从上世纪50年代起，陈云同志就告诫我们，“建设规模不能超过国力”。建国60多年了，我们的经济历经了多少个大起大落，今天的建设规模再加上一个更为紧要的“民生规模”，那就更不能大幅度成倍地超过国力了。中国政府加上企业的总负债率已然是当年GDP的200%。按吴敬琏老先生的最新说法，甚至已经是250%-300%，几乎列位世界之最了。金融危机说到底，就是债务偿付危机。难道我们还不能长点记性、长点见识？难道我们还要重蹈投资驱动发展、债务驱动投资的那条老路、那条死路吗？

作者为浙江省咨询委学术委副主任、研究员