丝绸之路经济带跨界水资源利用的国际合作研究

王建雄

摘要：丝绸之路经济带跨界水资源利用的冲突，已经成为影响区域乃至周边安全稳定的重要因素。中亚区域跨界水资源利用困境的国际法主要成因是区域水法理论对跨界水资源的法律性质、分水原则及分水标准存在争论和界定不清。结合国际条约和中亚各国的区域合作实践，中国参与丝绸之路经济带跨界水资源区域合作需要从积极参与国际水法条约的制定、提出具有区域特色的准则、谨防水资源利用冲突危及地区安全、谨慎参与区域合作及完善国内立法等方面做出努力。

关键词：丝绸之路；水资源冲突；区域合作；国际水法

中图分类号：D993.3

文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2015）04-0127-05

中亚地区位处亚欧大陆腹地，在地理上一般是指西至里海，东到中国，南邻阿富汗，北至俄罗斯的亚洲中部约400万平方公里的区域，主要有哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦五国（以下简称“哈”、“吉”、“塔”、“乌”、“土”）。该区域地貌形态以沙漠和草原为主，其中沙漠面积超出100万平方公里，占总面积的25%以上；夏季炎热而少雨，冬季寒冷而干燥，是一个水资源利用严重不足的地方，被列为世界上七大水资源争端高发区域之一，受到世界广泛关注。该区域主要有15条跨界河流，即阿姆河、锡尔河、楚河、塔拉斯河、额尔齐斯河、伊犁河、伊希姆河、托博尔河、塔里木河、乌拉尔河、喷赤河、瓦赫什河、泽拉夫尚河、菲尔尼干河和卡拉卡拉河。

一、丝绸之路经济带之中亚区域跨界水资源利用的困境

中亚区域的水资源主要由可更新的地表水和地下水组成，其中可更新的地表水主要分布在塔、吉两国的山区里，而哈、乌、土三国水资源相对比较匮乏。中亚区域地下水总储量（估计为43.5立方公里）的58%以上也集中在吉、塔境内。因而，各国之间的水资源供需矛盾比较突出。存在以下困境：

第一，上游国和下游国用水量之间的冲突。这主要表现在水资源分配方面。据统计资料显示，塔国集中了该地区55.49%的水流量和60%以上的冰川，吉境内拥有塔拉斯河94%、楚河75.3%、锡尔河73.7%、阿姆河2%的径流量；与之相对应的是，土、乌两国90%的水资源来源于境外，哈国为54%。但是拥有丰富水资源的上游国家吉、塔却被分配的用水量很少。如阿姆河在塔国境内的径流量为62.5%，但根据1992年中亚五国签署的《阿拉木图协议》，塔国只能使用13.6%的水量；而下游的土、乌两国则使用86%，并且还经常指责塔国用水量超过协议配额；在泽拉夫尚河流域，塔国只使用5%，而下游的乌国使用95%；在阿姆河流域，吉国取水量仅占整个流域的0.3%左右。

第二，水资源总量减少和需求总量增加之间的冲突。由于人类活动、气候变化、地质构造和水文地质等原因，中亚区域的水资源总量在日趋减少。自1950年以后，中亚地区的天山冰川开始缩小，1972年后缩小范围开始扩大。到2000年，该地区海拔4000-4200米的个别冰川已经完全消失，4200-4500米的天山山脉南坡冰川。开始缩小；据资料显示，天山冰川平均每年后退7.5-13.1米。最严重的地方每年后退70米，严重影响到该区域的水资源总量。而与之相反的是。该地区水资源需求总量却日趋增加。主要表现在灌溉农田面积连年扩大和居民人口的连年增长；如哈国2003、2004、2005年农业灌溉用水量以每年30%的速度增长，农耕面积在2010年到2014年间也连年扩大：哈国2003年到2007年间，居民人口的平均增长率为8.48%。

第三，发电和灌溉之间的冲突。由于塔、吉两国能源比较匮乏，主要依靠水力发电，两国每年水力发电量占其全国总发电量的90%以上。但由于水流总量减少、河流受季节性影响较大，严重影响了两国枯水季节的发电量。因此，塔、吉两国在上游建设大型水库储藏夏季洪水用于冬季发电。但这些工程遭到了哈、乌、土的强烈反对，因为下游国家的农田灌溉在夏季需要大量用水，并且水电站大量蓄水对下游居民生活带来安全隐患。

第四，能源价格与水资源价格之间的冲突。吉、塔两国是山地国家，耕地面积少，能源匮乏；哈、乌、土三国耕地及能源储量十分丰富，但缺乏水资源。因此，自苏联时期起，就存在上游为下游提供水资源，下游为上游提供能源及工农产品的合作。苏联解体后，水利设施和水资源分配体制被保留下来，但国家间的利益补偿措施却得不到落实，矛盾凸现出来。尤其是在1996年能源价格大涨之后，哈、乌、土提出按照市场价格供应能源，增加了塔、吉的支付成本；作为回应，塔、吉两国一方面加大了蓄水总量，扩大水电开发；另一方面，将水资源商品化，提高供水价格，地区矛盾越发加剧。

第五，水污染与水保护之间的冲突。哈、乌、土的大量洗田和废水排放，不仅造成水资源浪费，而且直接导致土地盐碱化、疾病扩散和生态环境恶化，影响到整个流域的可持续发展，引起塔、吉的不满；但是在河流保护、水电设施维护、水资源污染治理等方面，上下游国家却缺乏互信与合作，对于相关责任的承担，存在很大的分歧。

二、丝绸之路经济带之中亚区域跨界水资源利用困境的国际法成因

1 区域水法理论对跨界水资源的法律性质存在争论

就中亚区域跨国河流水资源利用的诸多冲突而言，人为的原因是最主要的。2006年联合国发展报告就称，“中亚国家的互不合作使得那些反映人民生计、健康和福祉的指标不断恶化”；而这种人为的不合作，其核心原因在于沿岸国对跨国河流水资源及使用，存在法律上的认知差异。对跨国河流水资源在国际法上处于什么样的地位，沿岸国有不同的界定。根据国际水法的历史演变，对跨国河流水资源性质的界定主要有以下四种观点：

（1）绝对主权-内水论。该理论认为跨国河流的水资源属于内水。根据国家主权原则，国家对位于其境内的内水和自然资源享有排他性的绝对主权。处于一国境内的跨国河流部分，是其领土不可分割的一部分。该理论反映在早期的国际法实践中。比较著名的案例是19世纪美国和墨西哥关于里约·格兰德河的水资源争议。当时。美国检查总长贾德森·哈蒙提出，国家在其境内享有完全和彻底的权利，一国无权依据国际河流无法给他国居民提供充足的用水这一事实，来限制另一国的用水，此观点被后人称为“哈蒙主义”。哈蒙主义在随后的《印度一巴基斯坦印度河争议案》、《印度-孟加拉国恒河争议案》、《奥地利-南斯拉夫德拉瓦河争议案》中都有体现。该理论因为其强硬的立场不利于国际争端的解决而在后来的国际实践中被冷落，并受到很多人的批评。如斯蒂芬·麦卡佛理认为，“哈蒙主义是国际水法不发达时的一种立场”，是“目光短浅的”，并且在法律上是“无法无天”的；“忽略了其他国家对国际水道水资源的需要和依赖，否定了主权在赋予权利的同时还应该承担义务”。但是，斯蒂芬·麦卡佛理也在分析这种理论的来源和背景，认为其对于跨国水资源争端的解决具有重要的启示意义。

（2）领土完整-历史性权利论。该理论同样认为跨国河流的水资源属于内水，不同于“绝对主权——内水论”的是。该理论认为沿岸国因为长期以来将跨国河流水资源视为其领土完整的一部分，享有历史性的权利，所以属于内水。该理论又称为“绝对领土完整论”或“绝对河流完整论”，来自于海洋法系的自然流淌主义。强调上游国在未经下游国同意前，不得改变水流的自然流淌，包括水量和水质。如果违背该项规则，受损方可以向法院寻求救济。该理论基于先来先得的自然法则，强调水流使用权利的习惯法效力。因而，在国际法实践中，往往为下游国家所秉持。如在拉努湖案中，西班牙就持这种观点。虽然仲裁庭最终否决了西班牙的主张，认为一国无权反对另一国实施的合理行为。但该理论追求的上下游水质、水量的统一性，以及受损后的救济方式。为后来跨界河流水资源保护和水资源争端解决提供了思路。

（3）有限主权-受限制的水权论。该理论认为沿岸国对其境内的跨国河流水资源享有水权，即享有水资源的所有权。但是这种水权要受到其他国家的正当、合理的权利限制。该理论所依据的国际法理论是国家主权的相对性原则，即国家对其境内的自然资源享有主权，但该权利要受到其他沿岸国平等主权的限制。因此，该理论强调沿岸国在水资源使用上的相互协调，强调沿岸国公平合理地分配水资源。国际法学会在1911年的《马德里决议》前言与第2条第1款中指出：同一河流的沿岸国具有永久性的相互依存性；每个国家对其主权之下的自然河道均不拥有完全的自主权。国际法学会在1961年的《萨尔斯堡决议》的前言、第2条、第3条、第4条中重申：每个国家使用跨国河流水资源的权利受其他国家的相同权利限制：国际法协会在1966年《赫尔辛基规则》第4条、1972年《国际河流防洪规则》第2条、1976年《国际水资源管理机构规则》第2条第1款、1980年《国际水道流量调节规则》第2条、2004年《关于水资源法的柏林规则》第10条第1款与第12条第1款等文件中明确列明一国利用水资源不得损害其他沿岸国的利益。这些规定为现代国际水法实体规则的制定奠定了基础，并在此后的国际水法立法活动中广受推崇。但是，该理论却给实践操作带来很多不确定的因素，如水权受限制的标准是什么，对于沿岸国来说，如何使用才符合“有限主权”，沿岸国依据什么样的标准来衡量利用是“合理的”、“不严重损害他国利益”的，等等。

（4）利益共同体-共享水权论。该理论认为沿岸国对跨国水资源具有共同利益，共享水权。共担责任。1929年常设国际法院在审理《奥德河案》中首次提出，跨国河流跨越或形成了两个及两个以上国家的边界，依据单纯保护上游或下游国家利益的方法根本无法公平合理地解决问题，坚持沿岸国的共同利益是解决问题的唯一出路：对可航行河流而言，该共同利益属于一项共同的法律权利，其核心要素是所有沿岸国在利用整条河流上完全平等，任何国家不具有特权。该理论在此后的1959年《法国-西班牙拉努湖案》、1997年国际法院《匈牙利-斯洛伐克加布奇科沃-大毛罗什案》中得到确认，“成为国际河流法毋庸置疑的法律基础”，构成“国际水道非航行使用的一项基本原则”，并写入1997年《国际水道非航道使用法公约》。而在国际实践中，湄公河流域4国根据该理论于1995年签署了《湄公河流域可持续发展合作协定》；欧盟2000年《水框架指令》也是依据该理论起草的。

2 区域水法理论对跨界水资源的分水原则界定模糊

中亚各国除了对跨国河流水资源本身的认识有分歧之外，还对跨界水资源的分配原则存在不同认识，而不同的原则会使各国利用水资源的权利义务不同。正如乔治·伽勒森认为的：“中亚水资源危机不是量的危机，而是一种分配危机，问题不是水短缺，而是水管理。”

（1）综合分配原则。该原则是将整个流域视为统一的地理和经济单位，将沿岸国综合成一个利益关系共同体，采用共同管理方式。来制定和实施整个流域的综合管理和发展政策，使得水资源实现最佳配置，从而维护经济社会的可持续发展。国综合分配原则在世界各地广为发展，已经形成了比较成熟的理论框架和运行规范。但是也存在很多限制，譬如对流域内国家的整体合作范围和程度要求较高，沿岸国发展需求要比较一致，有较好的合作意愿和信任度等。因而，尽管自独立以来，中亚地区每年都在协商有关跨境水资源的分配问题，各国也成立了拯救成海国际基金组织（IFAS）和中亚国家间水资源协调管理委员会（ICBC），但由于各国互不信任，合作协定得不到执行，ICBC的运行效果非常有限。

（2）市场调配原则。吉、塔两国根据自己的国内需求推出了市场调配原则，并通过国内水资源立法予以强化。该原则是根据水的经济价值来分配水资源，主要是利用市场价格机制来实现稀缺资源在相互竞争的用户之间进行有效分配。两国认为只有通过市场经济才能达到共享权益、共担责任的目的。但此举遭到哈、乌、土三国的坚决反对，理由为：一是水是大自然与神的恩赐，不应成为商品；二是对水资源进行定价，没有国际法基础，卖水是违背国际法和国际习惯的；三是下游人口多，农业面积广，沙漠化环境对水资源需求大，按市场定价不公平；四是无法建立有效的国际水市场。

（3）混合分配原则。进入21世纪后，中亚区域在各国的帮助和自身项目试点的基础上，开始摸索具有地区特色的分配原则，经过10多年的尝试和经验积累，一体化的管理开始创建。这种模式的原型是综合分配模式，但考虑到区域各国的特殊性和不同诉求，将计划与市场、国内建设与国际合作、基础建设与前沿技术结合起来。该原则已在哈国新《水法》及《水资源一体化的过渡方案》和吉、塔、乌三国的水资源一体化管理国家路线图中有所体现，但仍处于探索阶段。

3 区域水法理论对跨界水资源的分水标准界定不清

中亚区域对于跨国河流水资源采用何种分配标准，也是有分歧的。从区域国际水法理论的发展历程来看。主要有独立前和独立后两个阶段。

（1）独立前的分配标准。在苏联时期，联盟中央根据全国的发展部署对各地区水资源的使用进行集中管理，按照资源互补来设计分配标准，以求各地区的用水能使国家福利最大化。因此，地区发展水平、产业优势、资源分布、行业发展规划和国家整体战略便成为水资源分配的主要标准。在分配标准互相冲突时，优先考虑国家层面的安排，地方服从中央，地方相互支援。由于该时期中亚区域的产业优势主要集中在农业领域，哈、土、乌三国获得的用水配额远远超出吉、塔两国。

（2）独立后的分配标准。中亚各国独立后，各国从自身利益出发自由引水和用水，分水矛盾激化。1992年，五国试图对分水标准重新约定，但由于分歧太多，最终决定暂时搁置，在新标准未出台之前依然沿袭旧标准。据此，哈、乌、土三国仍取用大部分水资源，吉、塔两国非常不满。于是，哈、乌、土三国组成需水方与塔、吉两围供水方展开激烈的谈判。但直到今天，还没有达成共识。对分水标准的认知不同是五国谈判陷于僵局的主要原因之一，一方认为分水标准应该包括各国人口、产业需求、地理环境和用水习惯：另一方认为应该遵循水量贡献、国内需求和提高生活质量的需求。

三、丝绸之路经济带之中亚区域跨界水资源利用的区域合作

1 中亚区域国家间的合作

（1）1991-1995年。1991年2月，中亚五国签署了《共同管理并保护跨界水资源的协议》，主要内容是各国同意执行前苏联时期的分水协议，开启了水资源利用的区域合作。1992年2月，五国签署了《关于在共同管理多同河流水资源领域合作的协议》（即《阿拉木图协议》），根据该协议约定，成立了水资源跨国管理机构，即“中亚同家间水资源协调委员会”（ICBC）。1993年3月，五国签署了《关于解决咸海及其周边地带改善环境并保障咸海地区社会经济发展联合行动的协议》，根据该协议的约定，成立了咸海流域问题跨国委员会（ICWC）及拯救咸海国际基金会（IFAS），规定每个国家每年拿出GNP的1%作为基金的本金；将ICBC隶属于IFAS。1994年11月，五国确定了合理利用和保护水资源、改善咸海地区生态环境的具体行动计划，并明确首要任务是合理分配用水量。1995年9月，在联合国的倡议下，五国和相关国际组织发表了《努古斯宣言》（即《咸海宣言》），要求各国遵守并执行业已签署的协议，在坚持可持续发展原则的基础上共同应对咸海的生态危机。

（2）1996-2005年。经过独立初期的阵痛之后，各国的经济形势逐步稳定。但由于发展基础不同，各国的经济差距开始拉大。哈、乌两国发展较快，吉、塔、土相对缓慢，致使国家间分歧增多。许多业已签署的协议和声明得不到执行，进而降低了各国对区域合作的信任。1996年5月，哈、乌、吉三国发表联合声明，要求制定新的水资源分配战略，用经济方法解决水资源和电力资源的利用问题。1997年2月，五国与相关国际组织签署《阿拉木图宣言》，将IFAS和ICWC合并，成立新的IFAS以及组织机构，形成沿用至今的成海流域水资源管理框架。1997年6月，吉、哈、乌、塔举行会议，决定哈、乌、塔三国按用水量向吉支付水费。吉将所得资金用于维护和兴建水利设施。1997年10月，吉颁布《关于在开发利用源自吉尔吉斯斯坦的国际河流时的对外政策法令》，确定了独立开发利用跨界河流的立场，引起他国不满。2000年以后，各国间的双边合作强化，协议数量多，并且内容更加丰富，签署了《杜尚别宣言》，将中亚国家水资源分配和利用的多边合作纳入到中亚合作组织的框架内。

（3）2006年以后的一体化合作。从2006年起，中亚各国对于水资源的管理趋于精细化和条理化，从前15年的外向呐喊逐渐转向内向建设。主要表现在：中亚各国开始比较系统地改革水资源管理方式，倡导水资源的一体化综合管理。2006年1月，吉、塔、乌三国提出了《从水资源一体化管理原则的角度评估各国水资源管理现状和远景》的规划。2006年12月，哈国制定了过渡到水资源一体化管理的相关法律，并提出了《哈萨克斯坦2030年发展战略》。

2 中国与中亚区域国家间的合作

由于与中亚地区接壤的中国西北地区极度缺水，因而有必要加强与中亚国家在跨界水资源利用、开发、保护和管理方面的合作。

中哈两国涉及的主要跨界河流有伊犁河、额尔齐斯河和额敏河，三条河流都从中国流向哈国。两国关于跨界水资源管理的合作肇始于1965年，当时两国签署了《霍尔果斯河水资源分配和利用协议》。该协议在1975年和1983年做了两次修改。1989年，两国签署了《关于跨界河流苏木拜河水资源分配和使用临时协议》。1992年，两国签署了关于在霍尔果斯河共同建设中哈友谊联合引水枢纽的议定书。苏联解体后，哈国向中国提交了《中哈两国关于共同利用和保护跨界水域的合作协议》。1998年，两国成立了联合工作委员会，开始磋商跨界河流的开发与保护问题。2001年，中、哈签署了《关于利用和保护跨界河流的合作协定》。2005年，两国签署了《关于双方紧急通报跨界河流自然灾害信息的协议》。2006年，两国签署了《关于相互交换主要跨界河流边境水文站水文水质资料的协议》和《关于开展跨界河流科研合作的协议》。

中吉两国涉及的跨界河流主要有库马拉克河、托什干河、玉山古西河和克孜勒苏河，这四条河流均发源于吉国境内，全流入中国塔里木河流域，对中国新疆南疆地区的经济社会发展具有非常重要的作用。两国于2012年达成共识，将共同研究制定《中吉毗邻地区合作规划纲要》，加强跨界河流水资源利用等方面的合作。

中塔两国涉及的跨界河流主要是克孜勒河，该河流发源于塔国，流入中国，是中国新疆喀什地区第二大河流。2012年两国政府一致强调将落实《中国和塔吉克斯坦政府关于加强新疆和塔国合作的协议》，加强在水力发电等方面的合作。

四、对中国参与丝绸之路经济带跨界水资源国际合作的思考

第一，要加强对国际河流法的研究，积极参与国际水法条约的制定。国际河流法是国际法古老的法学分支之一，自1815年《维也纳会议最后议定书》宣布欧洲的几条河流为国际河流起，不断有条约和协定产生。经过200多年的发展，在跨界河流的划界、航行和航运方面已经形成了比较丰富的理论体系。尤其是在二战结束以后，独立国家的增多，科学技术的进步以及国际河流法理论与实践的跨越式发展，促使国际河流法逐步从学说和习惯国际法向成文国际法转变。但是长期以来，中国国内对于国际河流水资源利用的关注严重不足，法学界对于国际河流法的研究起步很晚。因而。我国应该加强对国际河流法的综合性深入研究，要从战略角度关注跨界水资源的利用问题。国家应该充分调动地方政府在跨界水资源开发、利用和保护中的积极性，通过详实的调查研究和数据采集、分析，建立中国跨界河流水资源信息库，并在此基础上研究制定相关的战略规划和国际合作方案。

第二，深入研究国际法理论，结合地理特点，提出具有区域特色的准则或办法。目前，在跨界水资源合作方面，尽管国际社会做了大量努力，但不同流域、不同国家之间的矛盾依然突出。因为跨界河流的管理和发展纵然使整个流域作为一个整体而收获利益，但这并不意味着每一个国家的公平分享。卡兰认为，尽管从国际水法的发展过程来看，流域国一直尝试将这个分水问题置于法律或经济层面进行考虑，但它却永远是一个地理学上的问题；沃尔夫认为，国际河流在水文、政治、文化方面都具有独特性，所以，在解决国际河流分水问题时必须考虑，是否可能普及一个特定的国际河流标准，又如何制定一套能得到普遍接受的分水规则。因此，依据自身的地理位置，提出具有区域特色的准则或办法，将有助于在抽象的争论中找到一些能够适用于区域的、体现区域共识的参照因素。

第三，谨防水资源利用冲突危及地区安全。中亚各国在跨界河流水资源利用方面矛盾重重，当区域各国无法单独解决或协同解决时，第三方力量就会趁虚介入，从而使问题更加复杂化。因此，我国应该密切关注该地区的发展动态。建立有效的情报交流机制与风险管控计划，要通过与中亚各国的合作促使五国通过和平协商解决争端。另外，我国要高度关切域外国家和组织对该区域事务的干涉，对可能危及区域和平与稳定的行为，一定要保持清晰的判断和有效的战略遏制。

第四，参与区域合作要仔细、谨慎。随着中国加强与丝绸之路经济带各国的经贸合作，将会积极参与水电、能源等领域的投资。这些涉及到跨界水资源保护、开发、利用的区域合作，需要双方或多方的共同努力。但是，中亚区域的合作历史告诉我们，该区域签订的大量条约，缺乏完整、统一的现状认识；没有科学、详实的水文数据；缺少严谨、科学的治理方案。条约的制定过程比较匆忙，缺乏严密的论证和调查研究，操作性不强。因此，中国在参与跨界水资源区域合作时，要注意引领各国进行详实的调查和充分的研究规划，要在沿岸国不同诉求的基础上，尽可能达成比较详细、具体和操作性强的方案。

第五，完善国内立法，加强综合利用管理。长期以来，我国对跨界水资源的管理工作不是很重视，地方政府之间认识不统一、管理机构不匹配、基础建设比较落后；对水文地质等基础信息资料的收集工作不扎实，缺乏长远的规划和战略构想。虽然2002年新《水法》的颁布，确立了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，改变了过去分级、分部门管理的部分不足。但是在国家、省、市、县级政府部门之间，依然出现职能交叉、职能错位、职责不明等现象。因而，国家要制定跨界河流水资源开发、利用、保护的长远、整体规划方案，要深入调查、研究我国跨界河流的现状，建立水文地质资料信息库；结合与毗邻国家的关系，研究流域一体化管理的可行性；组合力量加强对国际河流法和他国水资源管理法的研究；要在总结他国实践经验及教训的基础上，针对我国出现的问题，强化立法和修法工作。与此同时，我们要加强跨界河流的综合管理工作，要从规划、分类、机构设置、开发与保护、对外宣传等综合角度统一管理。

（责任编辑 李涛）