国际经贸新规则：中国自贸区的实践与探索

摘 要 当前全球经贸规则正处于调整期。发达经济体双边自由贸易区协定，以TPP、TTIP为代表的“巨型FTA”，包括服务贸易协定（TISA）、政府采购协定（GPA）、信息技术协定（ITA）在内的WTO诸边谈判和WTO巴厘协定，共同构成了当前国际经贸新规则的框架体系。以中韩FTA、中澳FTA为代表的中国新时期自贸区实践，以全面、高质量和利益平衡为目标，加速贸易投资规则的国际接轨。在服务贸易和外商投资负面清单、贸易便利化措施与政策协调，以及“横向议题”知识产权和竞争政策等方面都做出了“中国版”新规则的尝试和探索。中国正在构建切入全球贸易投资规则重建的新路径，探索适合发展中国家的国际经贸新规则。中国应当正确看待国际经贸新规则变动对我国形成的压力和挑战，积极参与新规则的发展与推进，从国际规则的被动接受者逐步成为重要参与者、制度构建者；以开放促改革，将外部压力转变为发展动力；对待具体的贸易、投资、跨领域规则条款，应当区别对待，发挥在不同治理平台下针对不同规则的设定权和话语权。

关键词 国际经贸新规则 中韩FTA 中澳FTA 服务投资负面清单 贸易便利化措施 横向议题

当前，跨太平洋伙伴关系协议（TPP）、美国和欧盟的跨大西洋贸易投资伙伴协议（TTIP）为代表的“巨型FTA”，包括服务贸易协议（TISA）、政府采购协定（GPA）、信息技术协定（ITA）在内的WTO诸边协定，以及发达经济体双边贸易投资协定，构成了新一代国际经贸规则的框架体系，即国际经贸领域规则的“2.0版本”

Baldwin，Richard，“WTO 2.0： Global Governance of Supply Chain Trade”，CEPR Policy Insight No.64.December 2012 ，http：//www.cepr.org或“2.0升级版”，代表了“新的、面向21世纪的、高标准”规则水平。新规则集中在各国国家管辖（beyond the border）的政策领域，这促使贸易规则从负向一体化原则向正向一体化原则转向，即强调“通过引入共同的政策、向共同的监管机构让渡部分独立国家的权利，实现国家间政策的协调。”

Tinbergen Jan， International Economic Integration， Elsevier： Amsterdam， 1954， p.95.

世界经济多元化促使了国际经济规则的调整，而未来国际规则的发展也将影响世界经济格局的变化和力量对比。国际经贸规则大多是“非中性的”，同样的规则对不同国家往往意味着不同成本与收益。

张宇燕：《发展中国家如何实现长期增长》，载《人民日报》2015年7月12日第5版。在必须深入参与全球分工的情况下，制定对自己更加有利的国际经贸规则成为大国博弈的焦点。通过国际规则而非强制力施加影响，主导国际体系话语权，是今后全球经济治理体系的重要表现形式。

东艳、张琳：《美国区域贸易投资协定框架下竞争中立原则分析》，载《当代亚太》2014年第12期，第117-131页。

一、 国际经贸新规则的变化与框架体系

第二次世界大战后建立起来的现行国际经贸规则框架，是由美欧国家主导操纵的产物，首先体现了发达国家的利益和诉求。布雷顿森林货币体系建成了以美元为中心的国际货币金融体系，奠定了全球经济治理的制度基础，世界银行和国际货币基金组织共同搭建了国际金融规则框架；世界贸易组织（WTO）是世界多边贸易体制和治理规则体系的基石；联合国在全球治理中发挥着中心作用。2008年爆发的全球性金融危机成为全球经贸治理体系的转折点。新兴市场国家的群体性崛起，使得以美欧为代表的发达国家在现行的国际规则框架下无法继续保持绝对的竞争性优势。改革全球经济治理机制，构建国际贸易投资新规则成为了发达经济体力求占据制度“霸权”地位的主要表现。

表1 国际贸易投资规则的新发展

当前，全球经贸规则处于调整期，其变化与演进有以下新特点：

第一，以发达国家为主导，新兴经济体跟随、参与态势明显。经济力量的对比决定了全球治理结构及规则的变化，美国作为世界唯一超级大国的地位短期内不会发生变化。2008美国宣布加入TPP、2010年启动TTIP谈判，世界上两大“巨型区域贸易协定”（Mega FTA）呈现雏形，“两洋战略”是美国全球战略的主线；欧盟也通过TTIP、欧盟-加拿大FTA、欧盟-日本FTA等加强了与主要发达经济体的区域贸易谈判。同时，美国双边投资协定（2012版本）、诸边服务贸易协定（TISA）、政府采购协定（GPA）、信息技术协定（ITA）等体现了国际投资和服务贸易领域的规则变化。美国和欧盟两大发达经济体搭建了引领全球贸易新规则的框架体系，希望通过抢先制定“下一代”贸易投资规则，掌握世界贸易投资规则制定的主导权；国际经贸新规则的变化与调整体现了发达经济体的利益诉求和主张。

2010年世界经济重心首次东移，新兴经济体虽然也深受金融危机的冲击，但相对较小，起到了引领世界经济增长和复苏的作用，在国际体系中的地位不断上升。IMF 2012年4月公布，截至2011年底，按国际汇率计算，中国GDP为7.29万亿美元，全球排名第二；巴西GDP为2.49万亿美元，位居第六；俄罗斯GDP为1.85万亿美元，位居第九；印度GDP为1.68万亿美元，位居第十一。

姜跃春：《当前世界经济的特征与未来发展趋势》，载《亚太经济》2013年第5期，第3-7页。以中国为代表的新兴经济体对于当前国际经贸规则的变动十分关注，不仅积极参与现有双边、多边、诸边贸易投资协定谈判，而且致力于创建新的区域性经济、金融治理平台，试图打破当前以发达经济体为主导的国际政治经济治理格局。但从设置议题和创立具体规则的角度看，新兴经济体仍处于跟随者（follower）地位，引领新一代高水平、代表未来发展方向的国际经贸规则能力仍需加强。

表2 当前国际经贸规则框架协定及参与方

第二，新规则由国内向区域、双边推动，传统多边合作框架平台作用弱化。

新一代国际经贸新规则涵盖了更多贸易、投资、服务、监管甚至交叉领域的新规则，所涉及的投资保护、市场竞争政策、政府体制透明化、阻止企业垄断等，都是“新加坡议题”下发达国家关心和主张的问题。这些问题早在WTO多哈回合启动之初就曾设想将其纳入谈判的内容，但WTO多数国家认为推行条件不成熟，这些标准可能会引起新的贸易保护壁垒，因此被排除在谈判议程之外。以竞争中立原则为例，竞争中立原则最初源于澳大利亚国内法律，2011年以来美国主导推动在经济合作与发展组织（OECD）、联合国贸易和发展会议（UNCTAD）等多边国际组织，以及TPP、TTIP中对“竞争中立”框架进行推广和落实，旨在对国有企业的不公平竞争地位进行规制，成为新一代全球规则体系中具有代表性的规则之一。

张琳、东艳：《国际贸易投资规则的新变化：竞争中立原则的应用与实践》，载《国际贸易》2014年第6期，第48-51页。

在WTO多边平台上新议题和高标准推动存在的障碍使以美国为主导的发达国家“另起炉灶”，在双边和区域的自贸区平台中进行谈判。一旦新的自贸区协定达成了贸易新议题的规则和标准，而WTO框架下对于这些问题的标准和处理规则为零，WTO将面临被架空的危险，丧失其国际贸易规则治理的核心位置，而TPP、TTIP等也将成为“WTO Plus”。

张琳：《后巴厘岛时期国际贸易规则治理走向何方》，载《世界知识》2014年第4期，第48-49页。

第三，传统议题不断深化，出现与政策协调、透明度、环保条款等相交叉的新规则。

以技术性贸易壁垒（TBT，Technical Barriers to Trade）为例，TBT协定和“实施卫生与动植物卫生措施协定”（SPS协定）早在1995年1月1日WTO正式成立起便开始执行。后金融危机时代，其发展呈现出跨领域、与新议题相交叉的特点。第一，环保节能领域成为技术性贸易壁垒的热点；第二，对健康和安全问题要求更加严格；第三，技术性贸易壁垒越来越多地与知识产权相结合。2014 年7 月，欧盟发布的新版《蓝色指南》纳入了欧盟产品市场新立法框架的共识。新版内容增设“经营者责任”一章，并修改了标准化和市场监管相关章节。新方法指令包括玩具安全指令、个人防护指令等，主要规定与健康、安全和环保相关的要求，并且通过欧洲协调标准来实施。2014 年7 月8 日，美国和其他13 个世贸组织成员启动了世贸组织新的《环保商品协议》谈判，旨在削减全球环保商品贸易的成本。《环保商品协议》是美国总统奥巴马《气候行动计划》的主要贸易内容，体现了美国为主的发达经济体的利益诉求，力图为美国制造商增加市场准入，创造更多的工人就业机会。

当前国际经贸新规则尚未形成“固化”、“统一（unified）”的规则体系，新旧规则和治理秩序以碎片化的方式交叠，全球治理平台和结构体系面临着深度调整。整个框架体系包括发达经济体单边（国内）规则的推广、双边投资贸易协定、以TPP、TTIP为代表的巨型FTA，以及WTO多边框架下的诸边协定，巴厘协定等，甚至还包括其他专门领域的国际组织相关规则（如OECD、国际劳工组织等）。目前，国际经贸领域新规则推出迅速，重大的贸易和投资协定谈判都在加速进行中，对现有规则体系和具体细则冲击越来越大，需要我们保持政策敏感性，持续关注，加强研究。

图1 国际经贸新规则框架体系

资料来源：作者整理。

二、 战略机遇期中国自由贸易区的发展与新规则的实践

中国的自由贸易区实践始于21世纪初，经历了数量少、水平低、渐进型的初步发展阶段。2010年后，以中瑞自贸区、中韩自贸区和中澳自贸区三个双边自由贸易区谈判结束和协议签订为标志，中国的自由贸易区战略（FTA）实现了历史性的突破，正式步入发展壮大的新阶段。这一阶段的FTA新发展不仅局限于“量”的积累，更看重“质”的提高，以发达经济体为重要的目标伙伴国，以更高水平的开放、更多FTA的涵盖范围为发展目标，为中国参与全球贸易投资规则重建提供了良好的平台。

Zhang Lin， “China Playing Central Role in Free Trade，” China Daily Eupopean Weekly， 2015/07/10， p.10.自贸区战略以全面、高质量和利益平衡为目标，实现了许多新的突破，加速贸易投资规则的国际接轨，中国正在构建切入全球贸易投资规则重建的新路径，探索适用发展中国家的国际经贸新规则。

（一） 中国自由贸易区的突破性进展

目前，中国在建自贸区共20个，涉及32个国家和地区。中国自贸区战略的实践起步较晚。近两年来，中国FTA战略的一系列新发展取得了丰富成果和重要突破。

中国自贸区战略的实践可以划分为三个阶段。第一阶段：起步阶段（2001-2005年）：2002年11月中国-东盟签订了一揽子双边协定，中国正式迈出FTA合作框架的第一步。第二阶段：快速发展阶段（2005-2010年）：2007年第十七次全国代表大会上提出的“实施自由贸易区战略，加强双边多边经贸合作”，中国的FTA建设步入快速发展阶段。这一阶段，中国的自贸区伙伴以南南合作、发展中国家为主，或者是新西兰、新加坡等开放型发达小国为主，谈判难度较低。第三阶段：后金融危机时期发展新阶段（2010年至今）。这一阶段，我国的自贸区战略以全面、高质量和利益平衡为目标，引入“高水平、高标准“二十一世纪议题”与国际规则的接轨；重要贸易伙伴国纳入FTA版图，扩大FTA涵盖范畴与规模；谋求中美、中欧双边BIT谈判等。这一时期的FTA新发展以中国-韩国和中国-澳大利亚两个双边FTAs为代表。

1. 中国-韩国自贸区：东亚地区内的“破冰”之举

中韩自贸区是我国目前为止涉及贸易额最大、综合水平最高的自贸区。从国际贸易投资的新规则上看，中韩FTA首次确定服务贸易的负面清单模式谈判和基于准入前国民待遇和负面清单模式的投资谈判，为今后我国对外区域贸易协定的谈判奠定了基调，与国际“高标准”FTA的规则实现接轨。中韩自贸区协定成为我国在东亚地区一体化进程中重要的“破冰”之举，意义重大。

2. 中国-澳大利亚自贸区：与首个发达大国的自贸协定

中澳自贸协定实现两国经济优势互补和互利双赢，促进双边经贸关系深入发展。中国对澳大利亚出口的铁矿石存在很大的依赖性，中国制造业对澳大利亚出口具有一定的竞争优势；日益壮大的中国市场对澳大利亚的奶制品和服务出口具有很强的吸引力；中国已经成为澳大利亚第一大进口来源国和出口目的国，双方贸易依存关系不断加深。此外，澳大利亚是中国FTA伙伴国的首个“发达经济大国”，除了经贸方面合作与共赢以外，地区治理、安全合作等方面，中-澳全面战略伙伴关系的确定也为双边合作提升了新的高度。

（二） FTAs框架下经贸新规则的试行和突破

1. 服务贸易和外商投资的负面清单

当前，TPP、TTIP中均主张采取负面清单模式的谈判方式；TISA则采用的是负面清单为主的“混合模式”，即采用负面清单方式将国民待遇的不符措施自由化，同时保留市场准入承诺的正面清单；除涉及信息安全和国家重要利益等的服务部门之外，服务业更加全面的开放代表了发达经济体的利益诉求，新规则的变化旨在取消市场准入限制，向负面清单模式的结构性调整是贸易投资规则变化的必然趋势。“负面清单+准入前国民待遇”外资管理模式已经成为国际投资规则的发展趋势，世界上至少有77个国家采用了这种模式，对我国影响作为显著包括美国投资协定（2012版本）、TPP和美韩自贸区投资协定。中国的服务业部门市场化程度较低，在160个服务部门中，不附加条件而完全开放的服务部门不足五分之一。国有部门主导的服务业约占全部服务业的一半，如教育、医疗、铁路、航空、邮政与通讯、金融中介等部门，这些服务业的市场化程度较低，市场准入受到较为严格限制。

张斌：《中国经济趋势下行的逻辑——基于经济结构转型的解释》，CEEM 财经评论，2013年10月8日。

中韩自贸区，我国首次开始实行服务贸易负面清单模式；中国（上海）自由贸易试验区

中国（上海）自由贸易试验区（简称“上海自贸区”）不是世界贸易组织体制下的国际自由贸易区，而是根据《中国加入世界贸易组织议定书》所建立的国内特殊经济区，本文对此类国内实验区不做考虑和重点分析。也开始试行服务贸易和投资负面清单模式，通过国内经济体制改革和涉外经济体制改革，促进国内政策与国际经济新规则的对接。外商投资“负面清单管理模式”，就是指建立“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”

张相文、向鹏飞：《负面清单：中国对外开放的新挑战》，载《国际贸易》2013年第11期，第19-22页。的投资准入管理体制，所有缔约方的所有服务部门均受到约束，除非在清单中列明保留或例外，负面清单模式具有更高透明性，更强稳定性、普遍适用性高等优势，承诺了包括不可预知的新型服务部门的开放和市场准入，代表了更高的自由化开放水平。

现阶段，不论是中韩自贸区，还是上海自由贸易实验区的服务贸易开放和外商投资管理负面清单仍处于实行和试验阶段，距离TPP、美-韩自贸区协定等发达经济体管理体制尚有一定距离。需要我国的政策制定者和政策执行者转变监管思路，调整《外商投资产业指导目录》（2011年修订），将之前外商投资产业目录采取的正面列举鼓励、限制和禁止外资进入领域的方式，转变为“负面清单”管理模式，转变“重事前审批，轻事后监管”的管理方式，逐渐采用投资行政备案制；同时，应继续加强国家安全、反垄断、环保等方面的审查，对于负面清单中列明禁止外资进入的产业和对外资有具体限制的产业，学会充分利用“一般例外”、“基本安全”、“税收”和“信息披露”四个例外条款。

表3 中韩自贸区服务贸易负面清单

专业服务

包括法律服务、会计、审计、税收、建筑设计、工程服务、集中工程服务、城市规划服务、医疗和牙医服务等

房地产服务

自由或租赁资产；以收费或合同为基础的房地产服务；

允许设立外商独资企业

其他商业服务

1. 包括市场调研服务，管理咨询服务，与管理咨询相关的服务，与农业、林业、狩猎和渔业相关的服务技术测试和分析服务，摄影、包装、印刷、建筑物清洁、会议、笔译和口译等

2. 允许韩国从事检验服务3年以上韩国服务提供者设立合资技术测试、分析和货物检验公司

陆上石油服务

仅限于以与中国石油天然气集团公司（CNPC）合作在经中国政府批准的指定区域内开采石油的方式

通信服务业

速递行业允许设立韩国独资企业；电信服务允许韩国的服务提供者设立合资增值电信企业，合资中的外资不得超过50%

视听服务

在不损害中国审查音像制品内容的权利的情况下，允许韩国服务提供者与中国合资伙伴设立合作企业，从事除电影外的音像制品的分销

建筑工程服务

外商独资企业只能从事全部外商投资、国际金融机构贷款、外资超过50%或符合上海自贸实验区内的建设项目

零售服务

1. 连锁店超过30家且销售报纸、杂志、药品、农药、农膜、成品油、化肥及《中国加入WTO 议定书》附件2A中所列产品的不允许韩国独资企业；可以选择设立中外合资企业

2. 烟草和邮购不对外开放

环境服务