农村社会治理创新模式的持续发展问题解析术

徐炜　陈民洋

摘要：近十多年来，各地轰轰烈烈地开展社会治理创新实践，涌现出了诸多社会治理创新模式，但这些模式发展到今天大都面临着后续发展乏力的问题。通过对法务前沿工程这一典型案例的分析可以看出，社会治理创新模式的发展之所以缺乏持续性，是因为部门联动缺乏长效机制造成了治理力量的分散和政策转向，自上而下的行政治理与自下而上的村民自治不能完全有效对接互动，浓厚的行政色彩导致了村民的政治冷漠和志愿者自身的困境，治理的规范化与居民的需求有一定的出入甚至相背离。若从理论上进行深入剖析，则当前社会治理创新模式持续性发展面临着三重困境，即体制层面上条块分割的政府部门的碎片化治理难以满足当前社会矛盾交织性对整体性治理的需要，动力层面上自上而下的外推型社会治理动力机制导致农民主体性缺失而自下而上的村民自治却又内生力不足，文化层面上传统礼治秩序与现代法治秩序难以互补和整合。

关键词：社会治理；社会治理创新；持续性发展；法务前沿工程

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2015）01-0063-06

一、各地社会治理创新模式普遍存在的持续发展问题

近十多年来，在党和政府的号召下，各地轰轰烈烈地开展了社会治理创新实践，出现了诸多成功的模式和经验。其中，对农村社会治理产生广泛影响的代表性模式主要有河北“青县模式”、江苏“南通模式”、四川“北川模式”、福建“厦门模式”、山东新泰“平安协会”、湖北罗田“法务前沿工程”、河北肃宁“四个覆盖”模式、浙江枫桥“大调解”机制、广东云浮“三级理事会”、山东东营“民警村官”制度等等。（见下表）

经过几年的实践探索，各地的社会治理模式也都取得一定的成功，都有自己的经验与特点。但据笔者的观察，这些模式大都遇到了后续发展乏力的问题。如，“青县模式”在一开始就面临着村治模式创新与现有村民自治法规接轨的问题，在2008年后无论是学界还是新闻媒体对其关注都慢慢减少，逐渐淡出人们的视野；“厦门模式”在运行一段时间后慢慢被“社区法官模式”、“社区会所模式”、“社企合一模式”和“社区延伸模式”所取代：笔者亲自参与的“法务前沿工程”也经历了由高潮到低谷的过程，目前处于“休眠”状态。总起来看，各地社会治理创新模式转化成常态化治理机制面临的问题主要体现在微观和宏观两个方面：从微观上看，近十多年来出现的社会治理创新模式数以百计，然而由于媒体的时效性特征和官员的政绩展示需要，通常向社会传递的都是模式的成功经验和做法，对新型模式在运行过程中遇到的问题讳莫如深、避而不谈，使得社会治理创新虎头蛇尾，绝大多数模式只坚持数年就往往无疾而终，只有极少数坚持下来，即便坚持下来也面临着持续动员、社会参与乏力等问题。从宏观上看，各地开展的社会治理创新实践往往带有浓厚的地方特色，形成的社会治理创新模式缺乏普适性，没有一种模式能辐射到周边乃至全国，往往是各说各话、各自为“治”。这些地方性的创新模式发展到一定时候，如果没有整合而形成全局性的模式，就会形成对创新的扼杀和资源的浪费，最后也只能自生自灭。总而言之.这些模式在运行一段时间后往往会遇到持续发展的瓶颈问题，如何完成从创新模式到常态化模式的转型、全面有效地嵌入现有制度体系是摆在现有创新模式面前亟待解决的问题。

从学术研究来看，社会治理创新是一种新生事物，一些学者主要从理论的高度论证了地方社会治理创新模式的合理性和合法性，其中大部分都是从宏观的角度论证了转型时期传统的社会管理向现代的社会治理转变的必要性和紧迫性，对微观的社会治理个案的理论分析仅仅侧重于创新经验的介绍与解释，缺乏对这些案例的后续追踪研究，未能发掘出社会治理创新模式持续发展面临的体制机制问题及理论困境。有的学者尝试用运动式治理的路径依赖来解释这种现象，强调该治理路径由于治理时间的短期性、结果的反弹性、成本的虚高性，最终无法形成治理的长效机制。但这种解释主要针对的是关于具体的社会治安方面的突击式治理，着重研究国家与地方及部门间打破常规的短期合作行为。当前的社会治理要求的是多主体参与式治理，需要从治理对象、治理力量、治理规则之间互动的微观层次进行研究，因此侧重于宏观整体层面以及关注行政性治理路径的运动式治理理论不能准确解释社会治理创新模式持续发展乏力的问题。

基于上述实践中出现的问题和学术理论研究的不足，笔者选取法务前沿工程为个案来分析社会治理创新缺乏持续性的体制机制原因，进而在理论上剖析当前社会治理创新模式持续性发展面临的困境。

二、典型个案分析：法务前沿工程的持续发展问题

法务前沿工程是2008年初由湖北省罗田县司法局提出并实施的一项社会治理创新实践探索活动，是指在当地党委、政府的领导下，在司法所指导下，以村（居）委会为依托，整合司法所干警、村干部、社会志愿者等各种力量，建设融法制宣传教育、人民调解、社区矫正、安置帮教、法律维权等多项工作为一体的将司法行政服务职能下移到村（居）组织的综合服务体系。法务前沿工程作为湖北地区引起较大反响的社会治理实践模式，得到了许多学者的关注。唐鸣等人认为法务前沿工程建立了以主动介入、部门联动和社会参与为特色的新型农村基层司法行政服务模式，许振奇从主题、内容、运行、成效、功能、特性等方面分析了法务前沿工程在社区矫正方面的模式创新。但这一受到各级政府高度肯定并在湖北全省推广、受到学界广泛关注的社会治理模式却在几年后由于人事变动而偃旗息鼓，成了半截子工程，遇到了后续发展的瓶颈问题。法务前沿工程陷入困境的具体表现为：首先，在县级政府部门中，原有的法务前沿工程领导机构依然存在，但是缺乏推动者，有名无实。其次，全县412个法务前沿工作站处于闲置状态，负责人持观望的态度。再次，调解的工作每天都在进行，只是很难看出和法务前沿工程有何关联，即法务前沿工程是否开展与社会秩序之间缺乏必然性联系。最后，2011年9月，湖北省司法厅发布《关于深入推进“法务前沿工程”强化基层社会管理创新的意见》，决定在全省推广法务前沿工程，然而仅仅一年后，推广工作就陷入困境，并没有形成有影响力的全省模式。