地方政府防范群体性征地冲突能力评价

谭术魁　耿燕芳　张路

摘要：研究目的是构建可量化考核的地方政府防范群体性征地冲突能力评价指标体系和模型。研究方法是熵权物元可拓法。研究结果，（1）武汉市洪山区政府防范群体性征地冲突的能力总体属于中等水平；（2）武汉市洪山区政府的政治执行能力、风险预警能力、现场处理能力和舆论引导能力均属一般水平，善后处理能力差。研究结论，（1）建立的评价指标体系全面涵盖了地方政府防范群体性征地冲突的能力表征；（2）基于熵权物元可拓模型的评价方法在政府防范能力的评价领域具有适用性。

关键词：地方政府，群体性征地冲突，指标体系，能力评价，熵权物元可拓

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2015）10-0051-60 收稿日期：2015-06-30

1 引言

在现阶段国情和社会背景下，中国的土地征收已频繁导致严重的暴力冲突和暴力威胁，征地冲突已成为困扰中国经济发展和社会稳定的重要问题。群体性征地冲突是征地冲突的重要表现形式之一，具有破坏干群关系、损害公共财产，危及人身安全等负面效应。如何提高地方政府防范群体性征地冲突的能力、减少群体性征地冲突，已成燃眉之急。因此，对地方政府防范群体性征地冲突的能力进行评价，探究其防范能力并发现薄弱点，由此提出对策建议，为提高地方政府防范群体性征地冲突的能力提供理论参考，对消除社会不稳定因素、维护征地主体各方权益和保证征地工作平稳有序进行具有重要意义。

地方政府防范群体性征地冲突的能力评价属于政府防范能力建设领域针对群体性征地冲突的研究范畴。目前，学术界在政府防范能力建设上已取得一系列研究成果，学者多从公共卫生和自然灾害等角度对政府应对准备及应急能力进行探讨，较早建立绩效评估的是美国研发的涵盖应急管理各个阶段，共13项管理职能评价指标的政府应急能力评估系统；国内王文娟等通过明确政府应急能力构成，建立突发公共卫生事件应急能力指标体系，对政府综合应急能力进行了评价；张海波、童星基于政府职能的视角，构建了政府应对准备能力视角的组织协调、检测预警、预案建设等职能框架。在征地冲突研究方面，国外学者多以土地私有制国家为研究对象，从制度、经济和种族等角度探讨征地冲突的诱因，借用博弈模型剖析参与者的互动关系，更多关注军事、种族和利益等问题。国内谭术魁通过列举导致中国征地冲突频繁的原因，包括征地程序不规范、干部行为失范和政府管理缺乏成效等，以期政府在相关方面采取积极措施治理征地冲突；李红波等利用博弈论论述征地参与者的利益博弈，提出从法律制度、政府组织等方面构建征地冲突调适机制；齐睿等提出了征地冲突治理概念，通过重构征地冲突治理的“共赢”逻辑，提出征地冲突“关系”治理理论，深入探讨了征地冲突主体多元化和适合征地冲突治理的治理工具。

上述研究对提高政府防范能力、解决群体性征地冲突具有重要参考价值，但总体来看，从防范群体性征地冲突的角度出发进行地方政府能力建设的研究很少，缺乏完善的指标体系、有效的数据支撑、适用的评价模型和精确的考核结果。因此，建立一套可量化考核的指标体系来评价地方政府防范群体性征地冲突的能力必不可少，不仅可测定地方政府防范群体性征地冲突的能力，同时可为其防范能力的提高提供着力点，推动地方政府能力建设。本文拟构建地方政府防范群体性征地冲突的能力评价指标体系，以武汉市洪山区为代表区域进行实地调研，并采用熵权物元可拓模型进行案例研究。

2 地方政府防范群体性征地冲突的能力评价指标体系

指标体系的设计主要以地方政府防范群体性征地冲突的能力为研究对象，从地方政府自身机构设置及能力表征出发进行构建。首先，根据阿马蒂亚·森的“可行能力”及玛莎·努斯鲍姆对其在政治学领域的阐述和发展，明晰地方政府防范能力性质，分析地方政府防范能力的里层——外显能力系统，建立地方政府防范群体性征地冲突的因素层指标，包括政治执行能力，以分析评价地方政府防范征地冲突中的政策制定与执行等里层能力，同时包含能够外在体现并考核地方政府防范群体性征地冲突能力的4项外显指标；其次，参考美国政府应急能力评估系统和日本地方公共团体防灾能力体系等，结合我国国情初步确立地方政府防范群体性征地冲突的能力评价指标体系；再次，在充分分析国内各地方政府防范群体性征地冲突案例的基础上，依照群体性征地冲突的发生流程、表达方式、政府应对方式和舆论反应等推演地方政府防范群体性征地冲突中的切入点，进而转化为指标体系；最后，采用专家访谈法遴选修正出更精确适用的指标。

经调整，地方政府防范群体性征地冲突的能力评价指标体系主要包括3个层次：目标层，即地方政府防范群体性征地冲突的能力评价，表征目标层的政治执行能力、风险预警能力、现场处理能力、舆论引导能力和善后处理能力等5个准则层，以及表征准则层的20个因素层。如表1所示。

3 地方政府防范群体性征地冲突的能力评价模型

为消除地方政府防范群体性征地冲突能力评价的人为干扰，研究采用基于熵权法和物元可拓法相结合的方法评价地方政府防范群体性征地冲突的能力。熵权法通过构造判断矩阵，以指标的相对变化程度对系统整体影响来决定指标的权重。物元可拓法是将复杂问题抽象为形象化模型，通过建立事物多指标性能参数的质量评定模型，对评价指标界定分级区间，由关联函数获得单指标和多指标的防范能力大小，从而较完整地反映地方政府防范群体性征地冲突能力的综合水平，结果更加客观和科学。

3.1 物元和待评物元

将物元分析中所描述的事物N作为待评物元，将反映其特征的n个指标，看成特征向量C=（c1，c2，…，cn）T，各指标特征向量对应的量值，记为X=（x1，x2，…，xn）T，则组成三元有序组合R=（N，C，X），即物元，矩阵表示为：

3.2 确定经典域和节域

依据各特征指标对待评事物的对应程度将其划分为若干等级，确定经典域，记为Rj。明确各特征指标所有等级的量值范围，确定节域，记为Rp。

式中：Nj表示所划分的第j个评价等级；ci表示第i个评价指标；xoji分别为ci对应评价等级j的量值范围，即经典域。NP表示评价等级的全体，Xpi为p关于ci的取值范围，即p的节域，a0ji，b0ji和api，bpi分别为经典域和节域Xpi的上限、下限。

3.3 计算待评物元关于各评价等级的关联度

3.4 确定评价标准

根据《国家突发公共事件总体应急预案》，群体性征地冲突等社会安全事件按照性质、严重程度、可控性和影响范围等因素共分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。在参照政府能力理论和地方政府防范群体性征地冲突的里层——外显能力指标体系，并结合熵权物元可拓评价模型后，本文将地方政府防范群体性征地冲突的能力划分为5个等级，即“好”“较好”“一般”“差”和“很差”。鉴于此，研究将设置4个不同的K（x）取值范围进行关联度等级划分，表征被评对象所属级别的程度，作为地方政府防范群体性征地冲突能力等级评定的依据。如表2所示。

3.5 熵权法确定权重系数

信息熵是信息无序度的度量，信息熵越大，系统无序程度越小，故可用由评价指标值构成的判断矩阵来确定指标权重以尽量消除各指标权重计算的人为干扰，使评价结果更符合实际。计算步骤如下：

4 案例研究

4.1 研究区概况和数据来源

随着武汉市经济的快速发展和城市化进程的推进，土地征收工作随着城市建设用地供应量的增加而不断增加，但武汉市政府并未大力建设其防范群体性征地冲突的能力，由此埋下了群体性征地冲突进一步爆发的隐患。据统计，2012年武汉市洪山区土地储备计划中征收土地524.54亩，共38.4万平方米；2013年武汉市征收土地公告共有62个，其中洪山区最多，征收土地项目达20个。表明目前及未来一段时间内洪山区政府担负着防范征地群体性冲突的重任。近年来，武汉市洪山区人民政府开始加强对突发应急事件的防范，分别于2010年和2012年成立洪山区被征地农民社会保障和就业工作领导小组、武汉市洪山区城乡统筹发展局，积极促进洪山区被征地农民社会保障等，稳定被征地者的社会生活状况，加强其对房屋征收、征用与补偿、土地整理储备、城中村和旧城改造等方面的职责。2013年《武汉市突发事件总体应急预案》颁布后，武汉市洪山区进一步建立健全应急管理体制和工作机制，加强对群体性征地冲突等社会安全事件的防范，设置突发应急预案体系和组织体系，明确公安局、国土资源局等部门对群体性征地冲突的职责。

研究主要采用非概率抽样中的方便抽样方法，通过设置5个梯度、包括20个因素层评价指标的李克特量表式调查问卷，对负责群体性征地冲突的政府工作人员、专家学者、被征地者和当地居民进行调研。调查共发放了200份调查问卷，回收189份，回收率为94.5%，剔除不符合要求的样本后，共获得有效样本174份，占问卷总数的87%。经检验，该调查问卷信效度符合既定标准，各指标间独立性划分合理，问卷数据具有有效性。

4.2 地方政府防范群体性征地冲突模型的建立

4.2.1 评价标准的确定

依据地方政府防范群体性征地冲突的特点及可拓集合的概念，将地方政府防范群体性征地冲突的能力划分为5个域，并依此确定经典域、节域及待评物元，经整理明晰地方政府防范群体性征地冲突的能力评价指标分级标准。具体内容如表3所示。

4.2.2 定性指标量化

对于表3的评价标准中有部分定性指标，如政策完善程度、部门责任明确度、预警机构完善程度等，根据其含义及相关专家经验，结合洪山区地方政府能力特征，按[0，70）、[70，75）、[75，80）、[80，85）、[85，100]五级标准划分。案例区域的指标值依据地方政府实际能力，并结合评价标准对定性指标定量。

4.2.3 经典域、节域和待评物元的确定

运用可拓集合，将地方政府防范群体性征地冲突概念集合{好、较好、一般、差、很差}的渐变关系扩展为定量描述。根据表3所示，以定性指标定量化后的各等级评价标准对应取值范围作为经典域；取待评价指标的整体取值范围作为节域；将研究区中各指标定量值作为待评物元矩阵，据此建立地方政府防范群体性征地冲突能力评价的经典域、节域及待判物元矩阵。

4.3 计算结果

标准化整理问卷数据，根据式（1）-式（8）计算各评价指标权重（wj）、关联度Kj（xi）（见表3）及各评价等级的综合关联度Kj（po）和待评物元（B1，B2，B3，B4，B5）对应各评价等级的关联度。如表4所示。

wj=（0.033737，0.040995，0.063034，0.048077，0.038882，0.09809，0.099267，0.053089984，0.06471，0.02526，0.041335，0.044625，0.05926，0.046256，0.020859，0.017994，0.048711，0.0687，0.037504，0.049613）

4.4 结果分析

如表5所示，从以上结果可以看出。

①地方政府防范群体性征地冲突的综合关联度为0.0362，评价对象符合标准，其能力属于一般等级。

②在准则层中，政治执行能力、风险预警能力、现场处理能力和舆论引导能力的数值分别是0.0492、0.0239、0.0705、0.0182，均属于“一般”等级；善后处理能力数值为0.0112，属于“差”等级。

③对因素层分析，20个指标分布较集中，其中有10%指标属于“好”等级，15%指标属于“较好”等级，50%指标属于“一般”等级，25%的指标属于“差”的等级。

以上结果反映武汉市洪山区政府对群体性征地冲突的整体防范能力水平不高，提升空间很大。

针对上述结果进行分析，首先，洪山区政府作为地方政府能力主体自身能力较强，主要体现在政策制定、控制和解决冲突等方面，但由于其在群体性征地冲突领域的防范能力建设时间短、缺乏有效经验、发展不成熟，致使其防范群体性征地冲突的总体能力较低。其次，洪山区政府防范群体性征地冲突的风险预警能力较薄弱，究其原因主要为洪山区政府的信息监测机制建设不完善、效度低，加之往往更关注征收土地前期，在征地完成后较少关注被征地地区公众情况。最后，洪山区政府对待群体性征地冲突事件的态度存有偏差，部分官员存有报喜不报忧、负面信息压制的态度，忽视媒体机制和网络舆情的重要性，信息公开透明度低，未能建立顺应时代发展的媒体机制及时引导公众。以上多种原因最终导致了洪山区政府防范群体性征地冲突能力的不足。

5 结论

第一，对以武汉市洪山区为代表区域的地方政府防范群体性征地冲突能力评价案例研究，表明本文建立的地方政府防范群体性征地冲突的指标体系具备可操作性，基于熵权物元可拓模型的评价方法适用于地方政府防范群体性征地冲突的能力评价领域。

第二，研究通过对大量地方政府防范群体性征地冲突的各项指标分析，发现各地区地方政府在政策制度、人员配备等里层能力系统方面并无缺失，但防范群体性征地冲突的能力建设有待提高。通过加大对防范群体性征地冲突指标体系中的外显能力建设投入，明晰群体性征地冲突各环节的责任归属，建立适应时代发展的网络舆情和媒体机制以及加强对群体性征地冲突事件的后续关注等将能明显提高地方政府防范群体性征地冲突能力，对维护征地各方主体权益，消除社会不稳定因素具有重要意义。

第三，地方政府防范群体性征地冲突的能力建设需要引起重视，但目前学术界对此研究很少，因此，加强对地方政府防范群体性征地冲突的能力研究，探索提高地方政府防范群体性征地冲突的路径将具有重要的实际意义和理论意义。

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作者简介：

谭术魁，教授，博士，博士生导师，主要研究方向为土地管理。

耿燕芳，华中科技大学公共管理学院学生。

张路，华中科技大学公共管理学院学生。

Abstract：The purpose of this paper is to construct a quantifiable assessment of the evaluation system and model for the evaluation of local governments ability to prevent land mass conflict. Method of Entropy and Matter Element Extension is employed.Results show that 1） the ability of Hong Shan，Wuhan government in the prevention of massive conflicts of land expropriation generally belongs to a medium level.2）All index of the factors layer belong to a medium level but the ability of dealing with the aftermath， which is low.It is concluded that 1） the establishing evaluation index system can comprehensively cover all aspects of the ability of local governmentsprevention about mass land conflicts.2） Method of Entropy and Matter Element Extension has application in the research of evaluation of local governmentthe ability of prevention.

Keywords：Local government，Mass land conflicts，Index system，Capacity evaluation，Entropy and Matter Element Extension

李求军/责任编辑