国家审计与国家治理：基于政府债务监管的视角

刘李福 邓菊香

【摘 要】 国家审计是对政府职能履行及其行为监管的有效方式。现阶段，在履行受托责任的过程中，政府职能部门（机构）的作为与不作为，都可能导致债务的出现。实施科学的债务监管审计程序，构建政府债务监管——国家审计制度，可以有效监管政府债务的运作与管理，降低政府债务风险的膨胀，发挥债务在促进经济增长、社会进步等方面的资金杠杆作用。

【关键词】 政府债务； 国家审计； 国家治理； 债务风险； 受托责任

中图分类号：F239.44 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）19-0118-03

一、引言

金融危机之后的国际社会，饱受政府债务的困扰。由于政府不合理的举债行为，导致债务规模膨胀与结构失衡，进而阻碍国家机器职能的有效发挥，成为当前国家治理中的关键问题。

债务是政府行为及其后果实现的催化剂，在政府监管体系中，债务层面的监管是重点。由于我国中央和地方行政权力的划分以及现行的分税制财政预算体系，中央和各级地方政府在履行受托责任与国有资产管理过程中，无论是合理的还是不合理的行政行为，都有可能产生债务。实践已经证明，政府债务的存在具有必然性与必要性，保持适度规模与合理结构的举债，是促进经济社会发展的重要资金保障。科学地运作和管理政府债务，有利于规范政府行为，协调社会矛盾，促进国家治理目标的实现。审计署对地方政府财政行为、土地出让收支、债务摸底调查等，集中体现了政府债务监管的宏观思想。由此可见，要规范政府行为、实现国家治理目标，政府债务监管是关键。而实施科学的国家审计，加强对政府债务运作与管理的效率监督以及债务风险的审计防范，是国家治理的长效机制。

二、政府债务：政府行为的诱因与结果

大陆法系框架下，法律主体的行为严格受到成文法律的规范。政府职能部门（机构）作为全民资产的受托管理者，是法律体系中所明确的权利义务主体，政府行为严格受到成文法的制约，政府作为与不作为，都会受到社会的关注与监督。然而，由于政府的受托责任人身份，使得行政执行权和监督权重叠，行为规范有别于普通法律主体。同时，由于缺少灵活的制度，难以有效约束政府行为的法律后果，特别是行政经济后果，诸如牺牲资源的地方经济竞赛等不合理行政行为，由此产生了国家治理的现实需要。一方面，政府履行宏观调控与管理职能，通过财政收支来保障政府行为，执行适度的赤字财政政策，调节社会总需求与总供给，推动经济社会全面发展，体现了政府的经济职能（Fernando M. Martin，2009）；另一方面，医疗卫生体系、教育体系与社会保障体系等的构建，关乎国家经济、社会、文化等建设的成效，稳定有序的社会公共保障体系，有利于稳固国家统治与管理的根基，财政能力、社会公共保障体系构建、国家治理三者博弈的结果，既维持了国家财政稳健、促进经济发展与社会进步等国家治理目标的实现，也促使政府债务规模增加。

政府行为与政府债务息息相关，中央和地方政府职能部门（机构）兼具受托责任者和直接管理者双重身份，使得这些职能部门（机构）成为政府债务的运作者、管理者和监督者，职能重叠与自我监管打破了政府债务监管规律，所以，政府债务管理出现各种弊端也就实属必然。现阶段，政府债务对于国家管理、经济发展与社会进步的双刃作用，是政府债务规模膨胀的主要原因之一。债务的杆杠作用不仅仅促成了国家治理的实现，解决了国家职能部门运作、社会福利体系构建、社会经济文化建设以及国际交流、履行国家受托责任（Anja Baum et al.，2013）等问题，也会由于债务的法定偿还义务以及潜在违约风险，影响政府行政职能的发挥，给国家治理带来负面效应。从1994年财税分权体制改革以来，我国财政体系不断完善，在推动社会经济快速发展，促进基础设施建设、医疗卫生与教育、社会保障体系构建等方面投入大幅增加，在保证政府职能履行的同时，也使得政府债务规模逐步扩大，债务风险加剧（刘李福等，2014）。因此，以经济增长为目标，以有利于实现社会和谐与进步的行政管理职能为内容，政府债务成为了政府行为的诱因与结果。

三、政府债务：国家治理的动因与核心内容

国家治理通过一系列协调机制，缓和社会矛盾，提高执政效率，以推动经济增长、社会进步、文化繁荣、民主权利实现以及国家全面发展。然而，政府债务的规模膨胀与结构失衡，容易诱导不合理的政府行为，固化行政职能体系，增加执政成本与执政风险，降低执政效率。特别是在金融危机之后，世界范围内的债务风险膨胀以及跨国界蔓延，降低债务规模、调节债务结构、缓和债务矛盾已经受到世界各国政府和社会的普遍关注，并由此掀起了新一轮的以政府债务治理为核心内容的国家治理议题。

从1994年财税分权体制改革以来，我国经济迎来高速发展的黄金期，财政收入与支出都大幅提高，用于基础设施建设以及医疗卫生体系、教育体系、社会保障体系构建等方面的支出规模大幅增长，营造了一个和谐稳定、健康进步的社会秩序。但同时，政府债务的规模也有了显著增长，从而制约了经济增长与社会建设的质量，如表1所示。

表1中，在不考虑年度物价水平、利率与汇率等宏观因素的影响下，1994—2012年间，我国经济增长与社会建设成效较为显著，但同时期，政府债务也有了明显增长，特别是金融危机之后的跨越式增长，已经影响到我国经济增长和社会建设的质量。虽然，目前我国政府债务风险尚在可控范围之内，有效的债务运作与监管为后金融危机时期全球经济复苏发挥了积极的作用（史亚荣、雷寂，2014），但由于受到国际债务危机以及财政分权下地方债务管理自主权的扩张、向中央转移债务的潜在风险和外债余额风险等影响，我国政府债务在规模、结构、渠道、增速等方面还是存在问题的。

由此可见，政府债务既是国家治理的动因，又是国家治理的核心内容，充分发挥政府债务的积极作用，政府履行行政职能，是我国进行以政府债务为核心的国家治理的出发点。只有在目标导向的基础上，科学地实施监管运作、效率审计等，保证政府债务行为的合法性与合理性，才能突破债务制约，完善国家治理框架与治理体系。标普等国际信用评级机构对我国债务评级所作出的调整，说明国内政府债务已经影响到国际对我国未来经济发展、国内投资的预期，并有可能掀起新一轮国际投融资、贸易格局调整的“洗牌效应”。因此，完善政府债务监管机制，有利于促进我国经济增长和社会建设国家治理目标的实现。

四、政府债务监管——国家审计：制度设计

（一）对政府债务运作与管理实施国家审计的必然性分析

政府职能的履行必须以一定量的可支配资金做保障，由于财政预算赤字以及不合理的行政行为，导致了政府债务的出现以及债务规模的膨胀。政府债务不仅影响国家形象，更会制约国家治理目标的实现，进而产生债务危机和信任危机。因此，必须重视政府债务的运作与管理，防范债务风险。由于政府职能部门（机构）在债务管理中扮演三权合一的角色，与政府债务及其运作、管理相关的信息难以为外界利益主体所知，从而容易滋生债务管理舞弊行为，降低政府债务运作与管理的效率，衍生债务风险。所以，实施有效的政府债务监管程序，监督政府债务运作与管理效率，才是当前政府债务管理的关键。

国家审计是国家治理的有效措施与重要手段，是实现我国经济文明、社会文明、政治文明等一系列国家治理远景的重要保障（陈英姿，2012）。通过实施独立第三方的监管与评价机制，更容易发现国家治理中的各类问题并加以解决。政府债务作为国家治理的核心内容，其运作与管理是为国家治理服务的。因此，可实施政府债务监管——国家审计程序，独立地监督、评价政府债务运作与管理的效率，最大限度规避政府职能部门对于财政收支预算制定、财政收支预算执行与考核的权责制衡缺失与自我监管，提高财政收支预算的科学性和效率性，充分发挥债务的资金杠杆作用，促进国家治理目标的实现（张文秀、郑石桥，2012）。

（二）政府债务监管——国家审计的制度设计

对政府债务进行审计，必须全面了解政府债务的规模、结构、来源渠道以及相关权责，据此判断政府债务风险。然而，由于政府债务的必然性与必要性，其“双刃剑”式的作用，使得传统的债务摸底调查难以满足债务管理的需要。对于政府债务问题的关注，应该由债务本身向债务运作与管理效率提升转变，通过探讨政府债务运作与管理效率，再分析政府债务的规模、结构、风险及其合理性，才能真正做到有的放矢。由于政府职能部门（机构）的三权合一，严重制约了对政府债务运作与管理效率的客观评价。所以，鉴于政府债务的特殊性，应该通过国家审计来对政府债务运作与管理加以监督，从审计法律制度、审计程序与政绩评价体系三方面设计匹配的政府债务监管——国家审计制度，从而降低政府债务风险与运作成本，提高政府债务运作与管理的效率，规范政府债务行为，实现国家治理的目标。

1.制定政府债务国家审计的法律制度。在成文法系规范下，做到有法可依、有法必依是执行国家审计程序、实现预期目标的重要保障。因此，制定政府债务国家审计相关法律制度，成为政府债务监管——国家审计的重要保障。应以规范政府债务运作与管理为核心，以规避政府债务规模风险和结构风险为目标，以发挥债务资金杠杆作用、促进经济社会文化发展和政府建设为出发点，制定科学、高效、可行的政府债务国家审计法律制度，充分发挥法律制度的强效约束力，让政府债务监管形成一项长期、稳定的国家机制。

2.设计与实施科学的政府债务国家审计程序。政府债务监管——国家审计，是基于政府债务运作与管理效率评价的专项审计，采取有别于应收账款、存货等营利组织的审计模式，结合政府审计、经济责任审计等具体审计方法，以政府债务为核心，以债务运作与管理效率为对象，以国家经济安全为目标，国家机构、社会组织、公民等多主体参与，并以政府财政预算与收支规划、政府债务自查申明等为客观充分的审计证据，在实质性测试与符合性测试的基础上，开展经济性、社会性、战略性等目标测试，通过有效的国家审计全面监管政府债务及其风险，提高政府债务运作与管理的效率。

3.完善地方政府政绩、业绩考评体系。政府债务的产生，很重要的原因是地方政府的盲目举债行为。由于地方政府及其官员晋升的压力，形成了地方政府的竞争行为。不完善的经济绩效考核、对地方经济发展的过度强调，导致了地方官员超财政能力举债；粗放式的投入—产出模式，加速了政府债务规模和债务风险的膨胀。因此，在构建政府债务监管——国家审计制度的同时，必须制定一套完善的政绩、业绩与地方竞争评价指标，以地方官员经济责任审计为导向，去GDP指标的唯一性，把政府债务的规模与风险，债务运作与管理的效率，社会建设、文化建设、生态建设等纳入履职考核体系，丰富考核与评价指标内容，完善政府债务监管——国家审计制度。

五、结论

政府债务与行政行为紧密相连。关乎政府职能发挥与受托责任履行、规模膨胀与结构失衡的政府债务，特别是地方政府债务，不仅会阻碍经济发展和社会进步，更会引发债务危机，制约政府职能的履行。因此，政府债务必然成为国家治理中的核心问题。对于政府债务运作与管理而言，由于监督主体缺位，如何正确评价政府债务运作与管理的效率，才是降低债务风险，提高债务管理效率的关键。实施政府债务监管——国家审计，有利于科学定位监管者权责，独立地监管政府债务运作与管理效率，逐步完善政府业绩评价体系，正确评价政府债务的规模与风险，充分发挥债务的资金杠杆作用，推动国家治理目标的实现。

【参考文献】

[1] Fernando M. Martin： A positive theory of government debt[J]. Review of Economic Dynamics，2009，12（1）：608-631.

[2] Anja Baum. Philipp Rother， et al. Debt and growth： New evidence for the euro area [J]. Journal of International Money and Finance，2013（32）：809-821.

[3] 刘李福，陈红，姚荣辉.政府债务管理与债务风险预警体系构建——基于我国政府债务的数据分析[J].财会月刊，2014（4）：38-42.

[4] 史亚荣，雷寂. 基于全球主权债务危机视角探讨我国地方政府债务问题[J].兰州大学学报（社会科学版），2014（1）：150-156.

[5] 陈英姿.国家审计推动完善国家治理的作用研究[J].审计研究，2012（4）：16-19，25.

[6] 张文秀，郑石桥.国家治理、问责机制和国家审计[J].审计与经济研究，2012（11）：25-32.