中国城市化路径问题研究

张捷 黄国宾

摘要：结合当前中国的城市化现状，文章从“城镇化”和“城市化”的概念辨析出发，深入地梳理了中国两种主要的城市化路径：优先发展小城镇和直接发展大城市。文章对这两种主要的城市化路径都做出了评论：单纯地发展小城镇或者大城市都不合适。文章提出了发展二三线城市群的政策主张，并进一步指出了在二三线城市群发展高铁等基础设施建设、进行户籍制度改革和土地制度改革这三条具体的实施路径。

关键词：城镇化；城市化；二三线城市

一、 中国城市化现状

近年来中国城市化的一个显著特点就是大中城市不断涌现。据《中国统计年鉴1994-2013》整理数据显示，2000年以前20万人口以下的超小型城市占到了全国城市数的60%，是所有城市类型中占比最高的；20万人口～50万人口的小型城市则占到了全国城市数的30%，其占比仅次于20万人口以下的超小型城市。这两种类型的城市加起来占到了全国城市数的近90%，而200万人口以上的超大型城市、100万人口～200万人口的大型城市和50万人口～100万人口的中等城市加起来占全国城市数的比例还不到10%，远远低于超小型城市和小型城市的占比。但在2000年以后，中国的城市化情况发生的重大的变化。自2001开始，在全国地级及以上城市中，50万人口～100万人口的中等城市、100万人口～200万人口的大型城市和200万人口以上的超大型城市的占比不断上升，而20万人口～50万人口的小型城市和20万人口以下的超小型城市的占比则不断下降。截至2012年，全国地级及以上城市中占比最高的是50万人口～100万人口的中等城市，其比例接近40%；100万人口～200万人口的大型城市则次之，占约30%；200万人口以上的超大型城市的比例也高达20%。50万人口～100万人口中等城市、100万人口～200万人口大型城市和200万人口以上超大型城市这三种类型的城市占全国地级及以上城市的比例超过了80%，20万人口～50万人口小型城市和20万人口以下超小型城市这两种类型的城市占全国地级及以上城市的比例则低于20%，特别是20万人口以下超小型城市的比例几乎接近于零。

从以上数据的对比可以看出，2000年以前，超小型城市和小型城市是中国城市的主体；2000年以后，城市化的情况发生了根本性的改变，大中型城市逐渐占据主导地位。在大中型城市占据主导地位的当前，继续推行“积极发展小城镇，适当发展中等城市，严格限制大城市规模”的“城镇化”方针（王小鲁，2010；田雪原，2013）是否合适？当前的城市化政策是否应该转移到大中型城市上？本文试图通过对中国城市化路径问题的研究来回答这些问题，并提出本文的城市化路径见解。下文的结构安排如下：第二部分是对支持优先发展小城镇城市化路径和对支持发展大城市城市化路径这两种中国主要城市化路径的梳理，第三部分是对两种城市化路径的评论，并由此得出本文的结论与政策建议。

二、 两种主要城市化路径：中小城镇与大城市

1. 优先发展中小城镇的城市化路径。所谓的中国特色城市化路径，指的就是优先发展中小城镇的城市化路径，“城镇化”的概念就是这一特色的有力体现。最先提出发展中小城镇的，是费孝通于1984年发表的轰动一时的“小城镇”系列调研文章，他通过对吴江县历史和现状的深入考察，并基于大城市工业污染扩散和解决农民生活所需要的考虑，主张应发展小城镇而舍弃大城市的思路。可以说，这一思路在商品经济刚刚起步，城市化水平低下的当时具有一定的创见。这一思路也得到了杜润生（1985）的支持，杜润生还进一步提出了中等城市的数量应有所增加的主张。

温铁军是优先发展中小城镇城市化路径的有力支持者，他从多个角度对这个问题进行了深入的剖析。温铁军（2007）认为，我国之所以在2000年前后采取优先发展中小城镇的“城镇化”发展战略，并非是主动提出并实施的理性政策战略，而只是对当时现实情况的一种被动的接受和肯定。当其时，尽管国家层面并没有在投资上对小城镇进行倾斜，但相较于大城市，县及县以下城镇仍然大量增加。这便使得中央被迫接受这一现实，并在随后大力提倡发展中小城镇。

总结起来，相较于发展大城市的战略，小城镇的发展战略可以有以下几方面的优势：

第一，城镇化能够化解产业资本过度集中所带来的城市生产过剩压力。产能过剩在当前的中国已经是一个不争的事实，产业资本的过度集中甚至造成了环境污染和食品不安全的“双重负外部性”，这些都是大城市工业化过程中所带来的弊端。而小城镇则不仅不会有产业资本过度集中的问题，而且还能够吸收大城市的过剩产能。

第二，城镇化能够扩大内需，促进经济增长。中国的城镇规模庞大，这当中有巨大的基础设施投资需求。以往城镇投资主要依靠的是民间资本，虽然资金量不大，但却取得了很好的城镇化效果。据统计，中小城镇的基本建设投资资金仅占全国基本建设投资资金的4%～6%，但城镇人口却占到了全国人口的37%（温铁军，2007）。如果能够从国家政策的层面，加大对小城镇的基础设施投资，从而形成规模宏大的城镇消费市场，其对整体经济的拉动作用将会是不可估量的。

第三，城镇化还能够创造大量的就业机会。与大城市相比，中小城镇在发展的过程中的吸收就业能力惊人。据1977年11部委的抽样调查表明，平均每个调查镇的镇区就业人口占镇区总人口的71.6%，比城市平均就业水平高出23%，乡村一半的新增非农就业集中在县城。可见，小城镇吸收就业的能力大大强于大城市。

第四，城镇化有利于降低劳动力人口跨区域流动的成本。由于中国幅员辽阔，人口众多，大规模的劳动力人口跨区域流动成本太高，必须探索中国特色的城市化道路，走发展中小城镇的就地城市化路径。

温铁军并不否认中国在大型城市的发展方面已经取得了长足的进展，他认识到从全世界范围来看，1/4以上的超大型城市在中国，大型城市中中国占到了1/3以上。但他同时指出伴随着大型城市而来的是生活成本过高、交通拥堵、环境污染、食品安全等城市病。基于以上的种种理由，温铁军认为最优的城市化路径应该是发展中心城镇。

2. 优先发展大城市的城市化路径。与主张优先发展中小城镇的城市化道路形成鲜明对比的是，自2000年以后，部分学者提出优先发展大城市的城市化路径，认为应该优先发展大城市，依靠大城市的发展才能有效带动中小城镇的发展。重提“城市化”的说法就是这一主张的最好注脚。

大部分支持发展大城市的学者都是从提高城市生产率的角度出发，认为只有更大的城市规模才能有更高的生产率。Henderson（2009）认为中国大部分城市人口规模太小，城市化所能带来的生产率提高和经济增长还没有被充分利用，他也注意到了北京、上海、广州、重庆等超大规模城市（super-size cities）所带来的过度拥挤等问题，但认为只要辅于资本市场的充分开放等金融改革，超大规模城市的问题就能够避免。陆铭等（2012）则在城市规模扩大能够促进生产率的基础上，进一步指出城市规模扩大还能够促进就业概率，过早限制城市发展，重点发展中小城镇，会导致巨大的效率与公平损失。

特别值得一提的是王小鲁（2010）和田雪原（2013）的研究，他们注意到了2000后中国大中城市发展迅猛的变化，并据此提出了从“城镇化”向“城市化”转变的政策思路。王小鲁（2010）认为，自建国以来中国的城市化发展可划分为三个阶段：改革前的30年是第一阶段，这一阶段的特征是牺牲城市化以换取工业化；改革后至上世纪末的20年是第二个阶段，这一阶段城市化的发展迅猛，但并不均衡，一方面是中小城镇的数量显著增加，但是平均规模却反而下降，另一方面是大城市的发展滞后；上世纪末到目前可被视为第三个阶段，这一阶段城市化的一个重要特点就是大中型城市的数量和规模都增长迅速。根据这一判断，王小鲁（2010）认为国家的城市化政策应该适时地向鼓励大城市发展的方向转移，“如果人为改变这一规律，采用行政手段迫使资源向小城市和小城镇转移，无疑会减慢城市化进程，并导致资源配置效率下降”。田雪原（2013）持与王小鲁（2010）相似的观点，他认为国际社会的城市化一般同样需要经历三个阶段，这三个阶段呈现出S曲线的走势。第一阶段是乡村的城市化，即农村人口向中小城镇转移，这一阶段是为了第二阶段的城市化做准备，这与王小鲁（2010）所指出的中国城市化第二阶段相似。第二阶段是城市化的主要阶段，即中小城镇人口向大型和超大型城市转移。第三阶段是所谓的逆城市化阶段，即大型和超大型城市的市区人口向郊区转移。田雪原（2013）指出中国当前步入城市化的第二个阶段，因此他建议放弃“城镇化”的概念，重新采用“城市化”的说法，大力发展大中城市。他还指出，“城市病”并非大城市的专利，其根源在于城市设计和管理的不完善。

虽然优先发展大城市的城市化路径理论主张的现实影响力暂时还不如优先发展中小城镇的城市化路径理论主张，但其作用正在慢慢显现。为了适应当前城市化发展出现的新形势，中央于2001年正式宣布了“大中小城市和小城镇协调发展”的新政策，不再限制大城市的发展（王小鲁，2010）。

三、 结论与政策建议

1. 结论。如何看待当前中小城镇与大城市的城市化路径争论？对于这个问题，笔者认为一切的判断都应该从现实情况出发，一分为二地看待。一是从时间看，2000年以前与2000以后应该分开看待；二是从空间看，东部地区与中西部地区应该分开看待，进一步地，东部地区内部的一线城市与二三线城市应该分开看待。

不可否认2000年以前中国的城市化尚处于较低水平，超小型城市占据了全国城市的绝大多数，这时如果贸然采取发展大中城市的战略，则极有可能像南美一些国家一样，不仅仅会产生如贫民窟等“城市病”，而且城市化也将停滞不前。走优先发展中小城镇的所谓中国特色“城镇化”路径则能够有效避免这一城市化陷阱，并且为下一阶段的进一步“城市化”做准备。可以说，费孝通、温铁军等学者也正是看到这一现实情况才主张优先发展中小城镇的城市化路径。然而，2000后中国的城市化状况已悄然发生了变化，大中型城市逐渐占据全国城市的主流，这时如果再固守优先发展中小城镇的城市化策略，则有可能加剧如城镇化虚张等“农村病”（温铁军，2007；田雪原，2013）。由此看来，王小鲁、田雪原等学者主张优先发展大城市的城市化路径是一种更加适应形势的观点。

立足当前的中国，笔者更倾向于后一种观点，但也反对过于激进地在全国一刀切推进“大城市化”战略。从空间上讲，东部地区与中西部地区应该分开看待。较为发达的东部城市群无疑已经到了可以推进“城市化”战略的阶段，但广大中西部地区的城市化状况与2000年以前相比并无太大的改善，因此在这些地区继续坚持“城镇化”的策略还是很有必要的。更进一步地讲，东部地区中的一线城市和二三线城市应该分开看待。像“北上广深”这几个超大型的一线城市已经是超负荷运转，如果再一味地加强城市化显然是有问题的。一个可行的策略就是，加强这几个一线城市周边的二三线城市群的城市化，这一策略的好处是一来可以缓解一线城市的人口和空间压力，二来可以促进东部地区内部城市间的平衡发展。

总结地说，本文的结论可以归结成这么一句话：坚持广大中西部地区小型城市的“就地城镇化”，大力推进东中部地区大中型二三线城市的“城市化”，优化东部地区几个超大型一线城市的城市化结构。这一战略的关键是大力发展二三线城市的城市化，这是因为二三线城市的城市化发展既能够辐射到广大的中西部地区，从而带动这些地区中小型城市的就地城镇化，又能够分流一线城市的人口，缓解一线城市的交通、就业、住房等压力，进而优化几个一线城市的城市化结构。

2. 政策建议。

（1）加强基础设施建设。任何形式的城市化都必须基础设施建设先行，二三线城市的城市化当然也不例外。这便涉及到基础设施建设的一个根本问题：基础设施的建设资金从何而来？在地方政府债台高筑的背景下，传统的举债方法显然已行不通。那么，这一问题如何解决？其实，在城市化的过程中，基础设施并不总是需要由地方政府自己去建设，可以考虑多借助外部的资金与力量。比如说交通基础设施的建设，中央政府其实已经为地方政府解决了很大部分的问题，那就是国家的高铁战略。在国家布局全国高铁网络的背景下，二三线城市有一个得天独厚的优势，那就是二三线城市基本上都有高铁中转站。这相当于二三线城市的地方政府几乎不用付出多少的资金成本，就能够拥有不错的交通基础设施。此外，与高铁建设相配套的产业如物流、酒店、饮食等产业的发展也将极大地促进二三线城市的城市化。因此，如何最大化高铁建设对城市化的助推作用，对于二三线城市实现城市化来讲具有重大的意义。

（2）户籍制度改革。城市化的一个重要目的就是破除城乡二元体制，实现城乡一体化。要想破除城乡二元体制，一个关键的突破点就是城乡二元户籍制度的改革。城乡二元户籍制度的背后其实是城乡社保、医保、教育等的二元制，因此，实施城乡一元的户籍制度，势必要提高农村原有的社保、医保和教育等水平，而这需要不少的财政投入。一线城市由于人口过多，如果贸然实行户籍一元制，难保不会有大量的人口涌入，这会使得财政不堪重负。小型城市则由于财政力量薄弱，强行推行户籍一元制显然不太现实。这时，二三线城市的优势便体现出来。一方面，现阶段二三线城市的人口还并不算太密集，即使有大量的人口涌进也不会有太大的问题；另一方面，二三线城市的财政较为殷实，完全有能力消化户籍一元制后所带来的财政负担。所以，把二三线城市的户籍制度改革作为突破口，借以推动全国的城市化战略，会是城市化的一条不错的路径。

（3）土地制度改革。传统的国家所有和集体所有二元土地所有制所造成的结果往往是地方政府和开发商联合起来侵犯农民的利益，所谓的“土地财政”显然不利于现阶段要推进的“人的城镇化”。各种土地矛盾的焦点其实在于土地的升值。一线城市由于空间所限，该开发的土地都已经开发了，土地所剩无几。小型城市则由于经济与产业的不发达，加大地广人稀，土地并没有多大的升值空间。反观二三线城市，既有需求，又有供给，土地存在着巨大的升值空间。可以预见，土地的矛盾将集中在二三线城市。如何化解二三线城市的这种土地矛盾，对于城市化能否顺利推进至关重要。

传统的土地二元制不可行，土地的私有又将面临土地兼并，贫富差距进一步拉大的局面，土地制度改革何去何从？本文认为，土地制度改革的方向应该是落实农村土地的集体所有权。传统土地二元制之所以出问题，在于国家所有权和集体所有权这两种权力的不平等，国有土地能够出让而集体所有土地却不能。如果允许集体所有土地也能够直接出让，那么农民就具备了讨价还价的能力，从而也能够直接分享土地升值所带来的利益。落实农村土地的集体所有权，既能保护农民的利益不受侵犯，又能避免进一步的贫富不均，一举两得。

落实农村土地的集体所有权，关键在于提高农民的决策参与积极性。只要农民能够真正参与到集体土地的决策当中，在村民的真正监督下，相信村干部很难私占集体利益。在提高农民的决策参与积极性方面，二三线城市同样有优势。小型城市的农民由于经济处于起步阶段，一般不会意识到土地的升值空间。而二三线城市的农民由于有一线城市作为参照，对于土地的升值空间有着强烈的预期，因此他们的土地决策参与积极性很高，缺少的只是土地决策参与权。只要有正式的决策参与途径，他们会很乐意参与到当中来。

参考文献：

[1] 杜润生，费孝通.小城镇四记[M].北京：新华出版社，1985.

[2] 陆铭，高虹，佐藤宏.城市规模与包容性就[J].中国社会科学，2012，（10）：47-66.

[3] 田雪原.城镇化还是城市化[J].人口学刊，2013，（6）：5-10.

[4] 王小鲁.中国城市化路径与城市规模的经济学分析呀[J].经济研究，2010，（10）：20-32.

[5] 温铁军.中国的城镇化与发展中国家城市化的教训[J].中国软科学，2007，（7）：23-29.

基金项目：国家社会科学基金青年项目“农村公共品自愿供给的脆弱性及社会治理机制研究”（项目号：14CJL027）。

作者简介：张捷（1979-），男，汉族，河南省驻马店市人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为城市经济学；黄国宾（1986-），男，汉族，广东省揭阳市人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为公共经济学。

收稿日期：2015-07-15。