基于指标体系的低碳试点城市评价

丁丁蔡蒙等

摘要我国已开展了两批低碳试点省区和试点城市工作，在不同发展阶段、具有不同资源禀赋和发展基础的地区，进行自下而上的低碳发展探索。科学、综合、权威、系统的指标体系有利于定量衡量城市的低碳发展现状，分析其发展特点，有助于有针对性地提出城市低碳发展的模式与实现途径。目前国内外主要机构和智库建立了诸多涉及到城市低碳发展相关的指标体系，尚没有能够直接用来科学权威、全面客观地对低碳试点城市的发展状况和发展模式进行定量评估的指标体系及相应数据。本文依据科学性、代表性、可操作性和普适性原则，建立起一套低碳城市指标体系，共选择10个指标，以分析城市低碳发展的现状与趋势、城市特点和低碳发展目标。本研究以36个低碳试点城市为例，基于经济和碳排放的核心指标进行聚类分析，将36个低碳试点城市划分为领先型、发展型、后发型和探索型四类，在广泛收集数据的基础上对低碳试点城市进行分类评估，并基于指标体系，分析了四类城市的特点、发展趋势，分别提出四类城市未来低碳发展的需求，从而提出差异化的低碳发展模式与发展途径。最后，研究提出全国分区域实现低碳发展的路线图。研究可为提出全国性的低碳发展政策指导、深化试点城市的低碳发展和实施相关的政策措施提供参考。

关键词低碳城市；指标体系；低碳试点；低碳发展；排放峰值

中图分类号X22文献标识码A

文章编号1002-2104（2015）10-0001-10

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.10.001

城市是人类社会经济活动、生产生活的核心地带与主要聚集地，城市所产生的与能源相关的二氧化碳排放量占全球总排放量的71%-76%之多，是温室气体排放的主体。现阶段，我国处于快速城镇化阶段，正在进入以提升质量为主的发展转型期，面临着人口众多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡和区域发展不均的现状。城市低碳发展的主要功能和作用体现在：减少碳排放和降低能耗的同时，使城市的发展更加集约紧凑，减少资源要素的投入，尽快实现峰值，最终实现经济社会发展与能源、二氧化碳脱钩。因此，实现城市的低碳发展，建立以低碳为特征的工业、能源、建筑、交通等产业体系和消费模式，是加快转变经济增长方式、促进城市健康有序发展的重要途径。

我国地域辽阔，区域间经济发展水平存在一定差异。身处不同发展阶段、具有不同资源禀赋和发展基础的地区，不可能经历相同的低碳发展模式，也无法通过相同的途径实现低碳发展。低碳试点工作则是各地区自发的、对多个类型地区的低碳发展模式和实现途径的探索，旨在由低碳试点地区根据自身特点，自主开展工作；再由中央政府梳理总结低碳试点地区的低碳发展经验和存在的挑战，并向全国推广。

本研究构建了低碳城市评价指标体系，旨在全面、客观反映城市的社会经济发展现状、排放现状和地区特点。研究对两批36个试点城市应用该指标体系进行评估，针对各类城市提出低碳发展模式的建议，引导城市因地制宜地树立低碳发展的思想观念，并结合全国的排放峰值目标，提出全国分城市类型，逐步实现低碳发展的路线图。

1低碳试点城市现状

我国已有多个城市自发开展了低碳发展的实践与探索。2010年7月19日，国家发展改革委下发通知，确定在广东省、辽宁省等五省和天津市、重庆市等八市开展第一批低碳试点工作；2012年11月29日，国家发展改革委再次确定在北京市、上海市等29个省市开展第二批国家低碳省区和低碳城市试点（以下简称低碳试点地区）工作。两批国家低碳试点地区共包括6个省份、36个城市。

2010年，低碳试点地区的GDP总量占全国GDP总量的57%，人口占全国人口总数的42%，能源消费占全国能源消费总量的58%，基于化石能源消费的二氧化碳排放占全国排放总量的56%[1]。从地域分布看，低碳试点地区涵盖了我国华北、华东、华南等三个经济发达地区、处于经济快速增长时期的西南地区，以及经济欠发达的中西部地区和东北老工业区，基本上包括了我国不同发展阶段和特点的地区（见表1）。

低碳试点地区的低碳发展现状包括低碳发展水平、低碳发展模式的建立、发展目标的制定、体制机制的创新，以及配套政策的颁布等。研究和评估低碳试点地区的低碳发展现状，需充分考虑其特点，并运用科学的分析工具予以深入分析。通过建立低碳城市指标体系，定量衡量城市的低碳发展现状，分析其发展特点，有助于有针对性地提出城市低碳发展的模式与实现途径。

2低碳城市相关指标体系综述

低碳城市的内涵丰富而复杂，目前较难找到公认的绝

对标准。国际上对于低碳城市评价指标的筛选尚处于研究探讨阶段，无统一界定。

本文整理了由国际机构制定的、具有较大影响力的几种与低碳城市相关的指标体系（见表2）。由于国际上针对社区或城市的可持续评价体系一般立足于本国国情，因而在支撑我国低碳城市指标体系的研究借鉴上，必然存在一定的局限性，对于表2所列指标体系的定量和定性指标绝不能照搬照抄。一方面是由于其考虑因素的简单化使量化指标和定性指标较模糊；另一方面，由于各国的评价体系信息化程度不同，指标的建立标准、依据不统一，评价指标移植性、扩展性不强，因此不具有普适性，难以在世界范围内应用。

在研究设立低碳城市指标体系之前，我国有关部委已经设立了诸如生态城市、生态文明建设试点示范区指标等一系列低碳城市相关的指标体系（见表3），但在低碳城市领域尚未发布权威的标准或指南。

我国具备较大影响力的研究机构也对低碳城市评价指标体系进行了有益探索。此外，还有不少学者建立起种类多样的低碳城市评价指标体系并进行了案例研究，部分研究还基于研究建立的指标体系对多个城市进行了评价、比较和排序（见表4）。

从现有的低碳城市相关指标体系来看，大多数指标体系的评价指标选取涉及了城市低碳发展的相关领域，其中经济系统、社会系统、环境系统、科技系统和政策系统出现的频率较高。内涵上，经济系统能够反映产业结构的优化

程度和经济效益提升情况；社会系统主要反映人民生活质

量的提高；环境系统主要反映城市整体的碳汇能力和城市生态环境的改善；科技系统主要反映资源循环利用效率的提高、温室气体排放强度和能源消耗污染物排放的下降；

然而，目前尚没有能够直接用来科学权威、全面客观地对低碳试点城市的发展状况和发展模式进行定量评估的指标体系及相应数据，需要依据科学性（即充分反映城市建设中“低碳”的本质内涵）、代表性（即充分体现低碳城市建设的最关键要素）、可操作性（即相关数据容易获取，数据质量高）和普适性（即适用于不同城市类型）原则，建立起一套低碳城市指标体系，在广泛收集数据的基础上对低碳试点城市进行分类评估，指导低碳城市的建设与发展。

3低碳城市评价指标体系构建

评价低碳城市的低碳发展现状，可以通过以下三个步骤来实现：第一，构建指标体系，并以此对城市进行分类；第二，对各类别城市的低碳发展现状和变化情况进行评估，分析各类别城市的特点，包括其当前的首要任务、面临的主要挑战等；第三，提出各类别城市的低碳发展模式，及其实现低碳发展的可能途径。

基于上述研究目的和原则，本文构建了如图1的低碳城市评价指标体系框架。具体包括碳排放相关指标、社会经济指标和排放目标等三种类型的10个具体指标，既能够评估城市的碳排放现状与趋势、反映城市特点，也能够反映城市未来的低碳发展方向。

4基于指标的城市分类

衡量城市低碳发展现状的核心指标主要包括人均GDP水平和人均碳排放水平两个。人均GDP可以用来定量“发展”，是衡量地区经济发展状况和人民生活水平的指标；人均碳排放水平能够反映某一地区的“低碳”状况。本文依据这两项指标对我国低碳试点城市进行了低碳发展现状的分类。如图2所示，2010年全国人均GDP为299万元/人，人均碳排放5.48 tCO2/人[12]。我国36个低碳试点城市的经济发展水平和碳排放水平各异。部分低碳试点城市，如大部分东部沿海城市，人均GDP和碳排放水平均高于全国平均水平，而一些处于快速城镇化过程中的中西部低碳试点城市仍然面临着经济发展的迫切需求，人均GDP和碳排放均低于全国平均水平[1]。

根据全国和低碳试点城市的人均碳排放和人均GDP这两项指标，可以将我国36个低碳试点城市分为领先型、发展型、后发型和探索型等四类。根据联合国的划分标准，人均GDP超过8 000美元即为中上等收入国家和地区。因此，本文将人均GDP超过8 000美元的城市归类为“领先型地区”，人均GDP超过全国平均水平但低于8 000美元的城市归类为“发展型地区”，人均GDP低于全国平均水平而碳排放则高于全国平均水平的城市为“后发型地区”，人均GDP和人均碳排放水平均低于全国平均水平的城市为“探索型地区”，如表5所示。

分类后的低碳试点城市呈现较为明显的地域分布特点。除武汉外，属于领先型地区的低碳试点城市均分布在东部沿海地区；属于发展型地区的低碳试点城市大部分位于秦岭淮河一线以北（13个城市中的10个）；属于后发型和探索型地区的低碳试点城市处于中部和西部，且大部分分布在秦岭淮河以南（11个城市中的9个），部分城市具有很好的自然资源禀赋。

5对低碳试点城市的分类分析

根据上述低碳城市评价指标体系和分类结果，本文对低碳试点城市的低碳发展现状、城市特征和未来发展方向进行分析评估，归纳各类地区的特点与发展水平，并以此为基础，提出低碳发展路径。各低碳试点城市的经济社会发展基础数据见表6- 8，碳排放相关的数据比较见图3[1]。

5.1领先型地区特点和低碳发展路径

除武汉市外，领先型低碳试点城市全部位于东部沿海地区。比较图4所示的定量指标，领先型低碳试点城市具备以下特点：

（1）人口众多。属于领先型地区的低碳试点城市的平均人口数量为1 069万，大大超过低碳试点城市的平均人口数量（约为722万）。具体来看，一半属于领先型地区的低碳试点城市是人口数量超过1 000万的超大城市，包括深圳市、苏州市、广州市、北京市、上海市和天津市；1/3是人口数量超过500万的特大城市，包括青岛市、杭州市、宁波市和武汉市；余下的镇江和厦门等两个城市，人口数量也在300万以上。

（2）城镇化率远高于其他类型地区。大部分领先型低碳试点城市的城镇化率超过70%，深圳市则达到了100%。12个领先型低碳试点城市的平均城镇化率为75%，远高于所有低碳试点城市的平均值（约为60%）。目前，我国提出严格控制特大城市人口规模，因此，未来领先型低碳试点城市的城市规模扩大速率将会放缓。该类型地区的城镇化率较高，说明其已经进入城镇化中后期，城市基础设施建设已接近完成。

（3）第三产业比重略高于其他类型。除苏州市、宁波市和镇江市外，领先型低碳试点城市的第三产业比重均高于全国平均值，多数已进入后工业化阶段。

（4）万元GDP碳排放水平低。由于经济发达、技术先进、第三产业比重高，领先型低碳试点城市的经济效率明显高于其他类型地区，12个低碳试点城市平均万元GDP碳排放量是全国平均水平的77%，发展型低碳试点城市平均水平的50%。

（5）部分低碳试点城市的排放已达平台或进入下降区间。与2010年相比，北京市和上海市2012年的人均排放都出现了下降，广州市的人均排放停止了增长。而从排放总量看，北京已经进入下降区间。

领先型地区囊括了我国经济最为发达的地区，这也将是我国率先完成城镇化和工业化的地区，因此，应在我国2030年左右实现排放峰值目标中做出更大贡献，为其他地区由于经济发展所导致的碳排放增长留出更多空间。因此，这一类型地区应当第一批达到碳排放峰值。此外，领先型低碳试点城市大多位于东部沿海地区，也是近年来我国雾霾影响的“重灾区”，而该地区人民已经大多过上小康生活，相对而言，对环境质量的追求高于其他地区。由于温室气体排放在很大程度上与环境污染物同根同源，因此，尽快实现环境治理、改善大气质量，既是人民群众的现实需要，也是该类型地区实现低碳发展的迫切需求。

从排放看，该类型地区的工业碳排放已经达到峰值，伴随其未来人民生活水平的继续提高，导致的交通、建筑和生活碳排放的持续增长，将成为领先型地区排放增长的最主要驱动因素。以北京市为例[13]，2000-2012年间，第一产业的能源消费比重均不超过2%；第二产业的能耗水平变化不大，从2004年的2 477万 tce增长到2007年的2 621万 tce时达到峰值，2012年则下降到2 150万 tce；而同期第三产业和生活能耗（主要是建筑和交通能耗）则从2 366万tce增长到4 589万tce，增长了将近一倍，占总能耗的比重也从48%上升到67%，占据了当前能源消费的绝大部分。由此可见，领先型地区的低碳发展面临的最大挑战是建筑和交通用能增加带来的碳排放的迅速增长。

因此，领先型地区在排放目标方面应着重关注排放总量，重点控制交通、建筑和生活领域排放的过快增长。低碳发展途径当着力于合理的城市规划与基础设施建设，倡导形成低碳生活方式和消费模式，提高建筑与交通能效，在用能上提高清洁能源利用率。可基于碳排放的绝对量、建筑和交通排放相关的指标对此类地区进行评估，衡量其低碳发展状况。领先型地区的具体评价指标详见表9。

5.2发展型地区的特点和低碳发展路径

发展型低碳试点城市主要分布在我国的北方地区（东北、西北和华北地区）。比较图4所示的定量指标，发展型低碳试点城市具备以下特点：

（1）发展型低碳试点城市的人均GDP在4 000-8 000美元之间，经济发展仍是当前的重要目标，经济发展模式各异。其中，吉林市、金昌市、石家庄市、济源市、乌鲁木齐市和晋城市是重工业、老工业和能源基地，淮安市和温州市是农业和轻工业较为发达的城市，昆明市和秦皇岛市则是以旅游业为主导的城市。

（2）大部分发展型低碳试点城市的城镇化率在50%上下，总体处于快速城镇化过程中。随着未来城镇化率的进一步提高，还将带来大量的城镇基础设施建设。

（3）第三产业比重低。除乌鲁木齐市、昆明市和温州市外，发展型低碳试点城市的第三产业比重普遍低于全国平均水平（2010年全国第三产业比重约为43%），而济源市（第三产业比重约为19.7%）、金昌市（第三产业比重约为14.8%）和延安市（第三产业比重约为20.2%）更是以第二产业为主导产业的城市。

（4）万元GDP排放高。发展型低碳试点城市的万元GDP碳排放水平是四种类型地区中最高的，除南昌市、延安市和温州市外，其他城市的万元GDP碳排放均高于全国平均水平。乌鲁木齐市（2010年万元GDP碳排放约为4.66 tCO2/万元）和济源市（2010年万元GDP碳排放约为4.53 tCO2/万元）的万元GDP碳排放水平最高，达到全国平均水平的2.5倍。

（5）人均碳排放和万元GDP碳排放仍处在上升区间。从2012和2010年数据比较来看，发展型低碳试点城市的人均碳排放呈现出明显增长，而万元GDP碳排放仅略有下降，下降幅度落后于全国平均水平。

对属于该类型的低碳试点城市来说，经济发展仍为当前要务。同时，排放强度和人均排放均较高，又亟需通过转型实现低碳发展，寻求经济持续发展与控制排放的平衡。该类型地区处于快速工业化、城镇化过程中，人均生活消费排放相对较低，工业、建筑和交通排放均呈较快增长趋势，为碳排放的控制工作带来较大压力。部分发展型地区的工业结构以高耗能、高排放产业为主导，工业部门排放强度降低的难度大。

发展型地区应注重自身特点，寻求低碳发展路径。重工业、能源工业发达的城市，应重点关注产业布局调整，减缓新增重工业产能，实现现有产业的升级改造，同时调整能源结构，实现经济低碳转型。城镇化过程坚持以低碳为特征，抓好城市规划和功能区划布局，做好低碳交通基础设施建设，建设节能低碳建筑；在提升人民生活水平的同时，引导促进低碳生活方式和消费模式的形成。

针对发展型地区，应进行排放强度和排放总量的双重约束，并兼顾工业、建筑和交通排放相关的指标评估其低碳发展情况。发展型地区的具体评价指标详见表9。

5.3后发型地区的特点和低碳发展路径

后发型低碳试点城市大多位于华南中部和我国西部地区，比较图4的定量指标，后发型低碳试点城市具备以下特点：

（1）万元GDP排放高。2010年，后发型低碳试点城市的万元GDP排放平均值为2.60 tCO2/万元，约比全国平均值高18%。当前，我国后发型低碳试点城市正处在工业化进程中，且发展模式相对粗放。其中2013年，池州市和遵义市的第三产业比重分别均比2010年有所下降。

（2）城镇化率低于全国平均水平。后发型低碳试点城市的平均城镇化率低于全国平均水平。当前，该类型地区正面临着经济发展的迫切需求，并处于快速城镇化过程中，由此带来的大量基础设施建设会形成较高的潜在排放。

后发型低碳试点城市位于我国的中西部地区。中西部地区的环境容量远低于东部沿海地区。特别是，西北部地区严重缺水，水资源的短缺已经成为制约西北经济发展的瓶颈，且一旦污染，污水治理难度较大。因此，该类型地区在工业化和城镇化过程中受到的环境、能源和资源约束

更强。城市规模和空间布局将对城市居民日常工作与休

闲的通勤距离和能耗起到决定性作用，因此该类型地区的城镇化模式将直接影响其未来的交通排放情况。

如何实现跨越式发展是后发型地区低碳发展面临的主要挑战。与领先型和发展型地区不同，后发型地区需要更加注重能效，发挥后发优势，走新型工业化道路，以低碳理念进行城乡建设，避免在承接产业转移过程中出现“先污染再治理”现象。

未来城镇化和工业化道路带来的城市形态、产业布局的变化是后发型地区需要关注的焦点。排放控制方面，后发型地区应着力于降低排放强度，同时尽量避免排放总量

的快速增长。后发型地区的具体评价指标详见表9。

5.4探索型地区的特点和低碳发展路径

比较图4的定量指标，可发现探索型低碳试点城市具备以下特点：

（1）城镇化率低。除淮安市和南平市，其他探索型低碳试点城市的城镇化率均低于全国平均水平。探索型低碳试点城市尚处于城镇化中前期，城镇格局尚未完成，仍有大量城市基础设施建设尚未完成。

（2）第三产业比重低。探索型低碳试点城市尚处于工业化的中前期，其第三产业比重全部低于40%，低于全国平均水平（43.2%）。

（3）除赣州市外，探索型低碳试点城市的能源结构仅处在低碳试点地区的中游水平。虽然探索型低碳试点城市的经济发展水平普遍滞后，但却并不具备显著的能源结构优势，这也是未来发展过程中面临的挑战之一。

（4）人均碳排放水平较低，但呈显著增长趋势。2010-2012年间，探索型低碳试点地区人均碳排放量的增长较为明显。随着经济增长和工业化、城镇化进程的不断推进，该类型地区的人均碳排放量还将进一步增长。

当前，探索型低碳试点城市的人均碳排放水平较低，这与其当前经济发展水平和产业结构有关。探索型低碳试点城市大多资源禀赋好，具有良好的生态环境和生态资源，如大兴安岭地区、桂林市、南平市、广元市等。

该类型地区处于经济加速发展阶段，工业化、城镇化进程的不断加快和居民消费水平的逐步提高，都决定了能源消费需求和碳排放总量将呈上升趋势。然而，探索型低碳试点城市正处在城市布局构建过程中，发展模式尚未固化。与后发型地区类似，城镇化模式将直接影响探索型地区未来的交通排放。此外，探索型地区的产业格局尚未成熟，在探索低碳发展模式时，应当结合当地资源禀赋，发挥自然资源优势，大力发展旅游、生态农业、绿色食品等相关产业，切勿盲目追求GDP的增长而承接东部、中部转移的高排放、高污染产业。探索型地区可适当减缓经济发展速度，发展要重民生，保护原有的生活方式，维持地方特色，建设社会主义新农村。

探索型地区控制当前碳排放量的压力不大，因此应重点关注未来城镇化和工业化进程带来的城市形态和产业布局的转变，以及能源体系的建设。探索型地区的具体评价指标详见表9。

6基于本研究的全国低碳发展路线图

根据自身国情、发展阶段、可持续发展战略和国际责任担当，我国确定了到2030年的自主行动目标： 2030年左右达到峰值并争取尽早达峰；单位GDP CO2排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右。据测算，届时我国化石能源消费的CO2

排放峰值应控制在110-120亿t，人均CO2排放不超过8 t/人，低于日本、欧盟的峰值年份人均碳排放水平（约95 t/人）。当前，我国已经步入工业化后期[14]，正位于城镇化率30%-70%的快速发展区间，城市人口与规模仍有较大的增长潜力，可以预见的是，未来我国城镇化水平和质量的稳步提升还将导致CO2排放的进一步增长。考虑到不同地区的排放水平存在差异，届时我国各地区的人均碳排放量应在7-14 tCO2/人的区间内。

目前，我国已有30个低碳试点城市提出了排放峰值目标年份。在已经提出峰值目标年份的低碳试点城市当中，领先型低碳试点城市均在2020年之前（含）达到排放峰值，其他类型的低碳试点城市则分别根据自身特点，提出了相对较晚的峰值目标年份。

本文综合全国和低碳试点地区的排放现状与峰值目标情况，充分结合不同类型城市的经济发展阶段与发展需求，提出我国不同类型地区的中长期（2015-2020年；2020-2030年）排放路线建议：

（1）领先型地区。人均GDP持续增长，人均碳排放量增速放缓或基本停止上升，在2020年前后实现碳排放峰值，经过一段时期的排放平台期，到2030年左右实现人均碳排放量的下降，达到人均碳排放8 tCO2/人以下；

（2）发展型地区。当前人均碳排放水平较高，大多数发展型低碳试点城市人均碳排放量已超过9 tCO2/人，未来应避免人均碳排放量和排放总量的过快增长。当前，发展型地区应着力控制碳排放增速，2025年前后达到相对较高的碳排放峰值，2030年前后将人均碳排放量控制在7 tCO2-14 tCO2区间；

（3）探索型和后发型地区。当前的人均碳排放水平在3 tCO2-7 tCO2/人之间，应允许其排放量伴随GDP的增加有一定的增长空间，并于2030年前后实现相对较低的碳排放峰值，并将峰值年份的人均排放水平控制在9 tCO2/人左右。

（编辑：刘照胜）

参考文献（References）

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[4]Economist Intelligence Unit. European Green City Index： Assessing the Environmental Impact of Europes Major Cities [R]. 2010.http：//www.siemens.com/entry/cc/features/greencityindex_international/all/en/pdf/report_en.pdf.