质检信息化绩效管理体系研究综述

沈国海 胡锦文

（安徽出入境检验检疫局 安徽合肥 230022）

质检信息化绩效管理体系研究综述

沈国海 胡锦文

（安徽出入境检验检疫局 安徽合肥 230022）

从信息化与绩效管理的融合作用、质检信息化绩效管理体系研究的必要性、信息化绩效评估相关理论研究、开展质检信息化绩效评估的基本思路、质检信息化绩效评价指标体系介绍等几个方面对质检信息化绩效管理体系研究的相关问题进行了阐述。

质检；信息化；绩效管理；指标体系

1 前言

电子政务（政府信息化）作为政府管理体制创新、机关效能建设的新方式、新方法，从上个世纪80年代到现在，已经取得了很大进步。然而，我国电子政务建设中也存在一些问题，主要表现为［1］：意识形态上，不少政务部门对电子政务的本质及其全局性、创新性和渐进性的认识不足，重建设轻应用、重技术轻管理、重硬件轻软件，盲目建设、互相攀比、贪大求洋的现象普遍存在；投资结构上，很多政务部门呈现出分散推进、自成体系、各自为战的特点；内部管理上，管理体制不健全，战略规划重点不明确，管理流程模糊，措施不管用；基础设施建设上，大多数高端软硬件设备都是进口，同时软件开发大多是外包给第三方，大量外包往往造成项目管理服务不到位，产权转移不彻底，核心技术受制于人，而且存在严重的安全隐患；队伍建设上，与信息化的快速发展很不适应，特别是既懂行政管理又懂信息技术的复合型人才的短缺，已经成为制约电子政务健康发展的重要瓶颈；政务业务层面，过多侧重于内部事务处理和自我服务，面向公众服务和面向决策的具体应用较少。

上述这些问题，都集中反映出我国电子政务建设管理的体制机制问题，要破解这一难题，电子政务绩效评估是一项有效的突破口。以绩效评估作为解决电子政务体制机制问题的“抓手”，积极发现电子政务中影响评估成绩的因素，针对性提出解决方案，引导电子政务健康发展。将电子政务绩效评价纳入电子政务的全生命周期管理中，是电子政务科学管理的必由之路，这已逐渐被各级政府信息化主管领导和管理人员所认可。

所谓绩效评估［2］，是指运用数理统计、运筹学原理和特定指标体系，对照统一的标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对项目一定经营期间的经营效益和经营者业绩做出客观、公正和准确的综合评判。信息化绩效评价是产权人考核项目建设、经营业绩的一种手段，实质上是按照市场经济要求实行的一项监管制度，以提高信息化投资效益、效果。随着信息化的不断发展，政府企业越来越关注信息化投资的回报问题，推进电子政务绩效评价和企业信息化改造的绩效考核，已成为我国信息化带动工业化的当务之急。目前政府部门正逐步把开展信息化绩效评价作为信息化投资监管的一项基础性工作来抓。

2 开展质检信息化绩效管理体系研究的必要性和意义

国家质检总局成立十几年来，全系统的信息化建设、应用和管理水平有了长足进步，信息化进入到深入应用阶段，信息化投入效益、应用效率和运行效果已经直接或间接影响着质检系统工作效率和政府职能实现。质检系统实施以质取胜战略，加强产品质量安全监管，严把出入境检验检疫关，无不需要信息化给予强有力的支持，信息化已成为质检系统履职的重要组成部份。当前，信息化工作有三个急需解决的问题：①各单位、各部门信息化投入的积极性，催生了信息化建设的分散和无序、多头和重复，产生了发展不平衡和步调不一致，信息化主管部门缺乏有效抓手；②质检系统信息化进入到深入应用阶段，各层级人员对信息化及其效益认识有差异，对信息化投入与产出心存疑虑，对应用的推进缺乏动力，困难重重，信息化工作缺乏有力推手；③新形势下，应急处置、运行维护、网络与信息安全对信息化工作提出了更高要求，确保质检业务正常开展需要更有力的帮手。

开展质检系统信息化绩效管理体系研究的具体目的在于：①反映质检信息化发展现状；②检查质检信息化发展水平；③发现质检信息化发展特色；④建立质检信息化动力机制；⑤引领质检信息化发展方向。

世界银行首席信息专家罗伯特·舒瓦尔曾估算，发展中国家的电子政务项目大约有35%完全失败，50%部分失败，只有15%的项目取得成功。近年来，我国电子政务建设累计已经投入了大量资金，非常有必要开展绩效评估。质检信息化绩效评估属于电子政务信息化绩效评估的组成部分，目前建立健全质检系统信息化绩效管理体系显得尤其重要，构建质检系统信息化绩效管理体系已经成为管理信息化的重要组成部份，将为建立质检信息化管理长效机制奠定基础，确立信息化部门在质检系统的战略地位。

3 信息化绩效评估相关理论方法介绍

信息化绩效评估要取得成功，方法的选择至关重要，合适的方法是取得绩效评价成功的关键。在电子政务信息化绩效评价方面，无论国外还是国内都处于尝试探索阶段。电子政务信息化绩效评价是一项比较困难的工作，一方面由于电子政务信息化不仅是一个动态的发展过程，而且属于多投入多产出，它的产出不易用量化指标来衡量，定性指标往往又存在主观性，不利于客观评价；另一方面在这一领域至今尚未有成熟的理论指导和合适的测量办法、测量工具。

由于理论基础、思想认识、制约条件和发展阶段等多方面因素，当前，我国电子政务绩效评估实践中存在一些片面的认识和做法，主要体现在以下几个方面：①重电子绩效、轻政务绩效，多数部门和地方还都是以评估“电子”为主，评估指标多是技术性指标，很少真正对“政务”方面进行评估；②评估方法不完善，可能对电子政务发展本身产生误导；③电子政务绩效管理工作体系建设跟不上发展的需要，绩效管理的战略性作用不能充分发挥。目前国内外比较有代表性的几个相关成果包括［3-6］：

（1）美国基于联邦实体架构模型的评价体系

基于联邦实体架构（FederalEnterprise Architecture，以下简称FEA）绩效参考模型是2002年由美国政府主管电子政务工作的主要机构联合开发，它具有应用目标的完整性、模型结构的逻辑性和实际使用的灵活性。该模型为电子政务绩效评估提供了一个指导性的规范框架，要求实际管理者在这个框架指导下充分发挥自己的专业判断能力进行实际操作。

该评价体系设计思想最大的特色在于应用目标的完整性、体系结构的逻辑性和实际使用的灵活性。但是，当从实用性角度再次审视这个体系的时候，却不得不面对这样一个事实：对于我国所要建设的电子政务系统绩效评价体系而言，美国的体系基本上只是一个理论参考，而不可能成为实际应用的工具。原因在于美国政府构建这套体系的出发点是为工作人员提供一个指导性的规范框架，要求实际管理者在这个框架的指导下，充分发挥自己的专业判断能力进行实际操作，这与我国目前的现状和需求不一样。

（2）印度基于电子政务评估框架的评价体系

印度基于电子政务评估框架的评价体系（EGovernance Assessment Framework，以下简称EAF）特点是评估过程严格、评估内容具体和操作方法易用。与美国电子政务系统绩效评价体系的指导性和灵活性不同，印度EAF特别突出了其严格性和易用性，它在指标体系的完备度和评价方法的可操作性以及对预算决策的指导作用等方面均有良好的表现，而在问题的推理以及改进建议机制方面则没有提供支持。其主要原因在于印度政府将EAF的设计目标明确地定位在辅助相关管理部门进行投资决策上，并未打算将其扩展到电子政务建设使用部门的管理改进方面。

（3）COBIT企业IT治理与管理框架

COBIT（Control Objectives for Information and related Technology，简称COBIT）企业IT治理与管理框架：COBIT 1996年由美国IT治理研究所开发，它是面向应用，具有通用性、一般性，不能提供针对某一具体行业或具体需求问题的绩效评估方案。由于COBIT是一个通用性框架，没有针对电子政务进行特别的设计，所以其很多指标的表述与内涵都是面向经济效益等方面，而与电子政务的整体要求存在一定差异。因此，尽管COBIT的指标非常全面，但对于中国电子政务系统绩效评价而言，也只能作为建立指标体系的参照和补充。

（4）ITGov三位一体评估模型

2003年中国IT治理研究中心开发了ITGov三位一体信息化绩效评估模型体系，分别从战略层面、管控层面、项目层面对信息化过程的绩效进行评估，从而形成一套综合完整的绩效管理评估模型体系。在应用时可以结合信息化的具体实施策略，单独运用某一种评估体系，或者综合运用。

由于应用背景与整体目标的差异，上述体系虽然都在各自的应用范围内得到了较好效果，但仍然无法满足质检信息化绩效评估工作的实际需要。质检系统应该立足于实际情况，参考这些体系中先进的理论和思想，建立适合自己的评价体系。

4 质检信息化绩效评估的基本思路与方法

（1）明确评估目标

评估首先必须要有明确的目的，但评估本身不是目的，评估的最终目标是为了决策。对质检信息化绩效评估来说，最主要的目的是为了辅助领导决策，评价质检系统信息化建设投资水平，引领质检系统信息化发展方向。

（2）定性和定量评估相结合［7］

以前信息化评估通常以定量指标为主，而且主要采用财务指标定量分析，通常采用投资回收期、投资收益率、净现值等方法衡量信息系统应用的效果。当信息系统投资的目的是改善操作效率时，传统的评估技术还可用，因为这种投资主要用于产生有形收益，并给予直接的项目成本。这种操作层的信息系统部署传统上被用于实现效率上的收益。然而，当管理者意识到IT更广泛的战略收益，这种方法就凸现出其局限性：财务数据是历史性的静态数据，反映的是结果，具有静止、单一和被动反应的特点。完全采用财务指标定量评估，是一种短期业绩的计量。如果对组织信息化评估完全建立在这种定量分析的基础上，就会助长组织经营者的急功近利思想和短期投资行为。由于IT绩效的滞后性和无形性，其所带来的组织文化改善等许多内容很难量化，或者量化分析不准确。对于考察这些行为来讲，以财务指标为主的传统定量分析方法就显得捉襟见肘。而如果完全采用非财务指标进行定性分析，也存在着明显缺陷：与财务指标相比，定性指标设计时往往缺乏一个完整的理论框架。由于非财务指标涉及到各个不同部门或者环节，指标之间很难避免相互矛盾。综上可以看出，如果在评估时仅关注财务指标，则容易造成组织的短期行为，影响组织的长远发展；而过分关注非财务指标，则会由于难以准确描述和操作而导致组织IT行为失控。在IT环境下，将定性与定量分析有机结合是一种最优的选择。

（3）以全过程为评估范围［8-9］

多数评估活动的驱动力都是传统的系统开发生命周期，并分为事前评估、事中评估、事后评估等几个阶段。尽管多数组织认为评估的目的是改善系统开发的过程与已开发的系统，但实际上评估的实质已经成为结束项目而不是项目改进，尤其是实施后评估。目前对项目的评估一旦在信息系统启动后就很少能够引起关注，事实上根本就没有执行持续的评估。对组织而言，信息系统是一项效益驱动的投资，故规划阶段是否适度、开发质量是否能够保证，系统建成后运行效果是否达到预期目标，这些均会对业务绩效产生十分关键的影响。因此，IT绩效评估应该是涵盖整个生命周期的持续性评估，而不只是判断开始如何投资或者只是实施后的评估。评估不是一次性快照，而是多阶段活动，贯穿项目开发与运行的整个过程。绩效评估只是在有规划目标和期望结果的环境中才更加重要，因此需要有明确的规划和所期望的结果来实现绩效的改善。

（4）注重动态评估与管理［10］

信息系统绩效评估是一个动态、复杂的过程，评估的环境、内容和过程之间的交互是多方面的。传统的评估通常都为静态，在稳定环境下，这种评估主要关注如何有效率地使用资源并达到预先设定的目标，而不是更广泛的组织变更；传统的实施后评估是一次性地考察信息系统部门交付的产品是否适合。然而，信息系统建立后其运行的环境是动态不断变化的，具有不确定性，这就要求评估必须考虑环境变更时的动态性，信息系统绩效评价体系必须根据具体情况不断优化调整。

（5）参考成熟的标准体系

第3部分介绍了现今国内外已经建立的一些相关标准以及最佳实践，这些通常是在实践基础上总结出来的框架体系，用其作为参考性评估体系使得评估更有依据，有助于增强可信性。然而在选择和运用这些参考体系框架时，需要认识到下列两点：①信息化评估参考体系关注的焦点，在评估的具体运用时通常各有侧重。在选择框架时，需要根据组织的目标进行设定，综合权衡各个评估框架的优势和劣势，然后将不同框架的目标进行整合来实现组织的需要。②框架并不能代表评估，它只是参考性的指南，通常只是告诉你最好应该从哪些方面进行评估，而没有告诉你如何去评估，因此，还需要根据具体情况设定评估体系。

对质检信息化绩效评估来说，既要考虑参照成熟的电子政务绩效评价模型，又要考虑到质检行业的特点与实际，建立适合自身的信息化绩效评估标准体系。

（6）分析评估环境因素［11］

信息系统评估过程与内容相互交织，并与引入新系统后而导致的组织变化环境密切相关，评估环境与组织所处的多级系统和结构也密切相关。影响信息化绩效评估的因素有很多，包括：组织环境等是否支持信息化绩效管理；信息化应用对于组织的重要性；信息技术在组织中应用的广泛程度；信息化活动的分散与集中性；资源（技能、工具）的支持程度；组织高层领导是否参与使用信息化绩效的有关信息；组织的健康性。这些因素直接或间接影响信息化绩效评估的复杂程度、绩效评估的实施效果以及绩效评估的范围和力度。研究影响信息化评估的环境因素，可以实现以下目标：①了解评估主体、评估准则、评估方式、时间框架以及所用的技术与工具等，了解评估利益相关者的主观影响等。②针对影响因素，可以尽量改善评估的环境，创建和谐的信息系统运行环境，从而达到改善信息系统绩效的目的。③对不同组织的信息系统进行评估比较时，需要考虑到各自环境因素的影响度，这样有利于分析结果的真实性。

5 质检信息化绩效评价指标体系介绍

完整的质检信息化绩效评价包括评价参与者、评价约束条件、评价指标体系、评价数据采集方法、评价模型与评价方法及评价基准等多方面内容，质检信息化绩效评价指标体系的构建是质检信息化绩效评价中的核心问题。本项目开展了质检信息化绩效评价机制的研究，拟在充分参考国内外有关研究成果的基础上，从质检信息化绩效相关的若干评价层面出发，建立质检信息化绩效评价指标体系。

5.1质检信息绩效评价指标体系的形成原则

通过对质检信息化内容的分析，抽取得到质检信息化绩效评价的对象和层次关系作为指标体系的一级指标；通过对质检信息化绩效内涵的分析，得出质检信息化绩效评价的二、三级指标，进而构成质检信息化绩效评价指标体系。

质检信息化的评价对象包括信息化领导力、信息化基础建设、信息化应用与效果、IT服务管理与IT治理、信息安全建设与管理、信息化人力资源等6个组成要素。从要素间的相互支撑关系上看，这6个要素构成了评价指标体系的一级指标；考虑到指标体系的可操作性，需要对这6个要素进行进一步分解，分解的结果即为指标体系的二级指标。为了实施评价，还需对质检信息化绩效评价的内涵与外延进行分析，即分析从哪些角度进行质检信息化绩效评价，对评价角度的分解即构成了三级指标。对于每个指标项，还需要设置观测点，说明各指标需要采集的数据项。

5.2质检信息化绩效评价体系的主要内容

质检信息化绩效评价指标体系主要内容由三个文本组成：质检系统信息化绩效考核办法、质检系统信息化绩效考核指标和质检系统信息化绩效考核细则。

（1）质检系统信息化绩效考核办法

根据项目研究的安排，首先制定了《全国质检信息化水平评估管理办法》（试行）作为质检信息化绩效管理体系的考核办法。制定该管理办法的主要目的是：进一步加强全国质检信息化工作，科学评价全系统各单位信息化发展水平，加快实现监管方式和管理手段的创新，全面提升全系统质量监管成效，引导信息化事业科学、协调、可持续发展。该管理办法共有六章、二十七条，在第一章总则中，主要对信息化水平评估指标体系的评估依据、评估方法、评估程序做出了明确规定；在第二章组织中，主要对信息化水平评估工作的领导机构、组织协调部门、评估实施工作做出了统一规定；在第三章指标体系编制与发布中，主要对信息化水平评估指标的制定、修改、发布以及评估指标体系的主要内容和指标权重做出了相关规定；在第四章自评中，对自评工作做出了具体规定；在第五章复评中，对复评工作做出了具体规定。

（2）质检系统信息化绩效考核指标

根据《全国质检信息化水平评估管理办法》的规定，本项目制定了《质检系统信息化绩效考核指标》作为质检信息化绩效管理体系的考核指标，共分三级，分别设有权重项。一级指标有六大项，分别是：信息化领导力、信息化基础建设、信息化应用与效果、IT治理与IT服务管理、信息安全建设与管理、信息化人力资源；二级指标共有23项，三级指标共有68项。以上所有指标项对应有衡量标准项。

（3）质检系统信息化绩效考核细则

为进一步细化和量化考核指标，使《质检系统信息化绩效考核指标》具有实用性和可操作性，本项目还制定了与考核指标配套的《质检系统信息化绩效考核细则》作为评分细则。评分细则对《质检系统信息化绩效考核指标》中所有指标项都制定了明确的评分规定，主要设有结果项和评分项，并制定了具体的档次和分值。在考核时可根据评分细则对每一项考核指标进行量化评分。

5.3质检信息绩效评价指标体系示例

完整的指标体系篇幅较长，本文只截取一级指标“信息化应用与效果”部分的内容，见表1。

表1　一级指标“信息化应用与效果”内容

6 总结与展望

质检信息化绩效评价是质检系统信息化发展到一定阶段后必需开展的工作，开展绩效评价有利于为质检信息化的有序发展建立正确的导向。质检信息化绩效评价各方面的研究都刚刚起步，虽然国内外有一些经验可以借鉴，但需要结合质检系统的实际情况进行探索。本文通过对信息化绩效评估相关理论方法的的深入剖析、对质检信息化绩效评估的基本思路进行了深入探讨，最后引入并介绍了质检信息化绩效评价指标体系。同时还需看到，质检信息化绩效评价是一项复杂的系统工程，建立评价指标体系仅仅是其中的一项内容，后续还需开始数据采集方法设计与实现、评价模型与评价方法设计等在内的研究与实践工作，才能真正将质检信息化绩效评价开展起来，这需要质检信息化战线上全体同仁的共同努力。对质检信息化进行科学、可行的绩效评价，是质检信息化持续有序发展的必由之路，必将在中国质检信息化的发展历程中发挥重要作用。

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Review of the Research on Performance Management System of Quality Inspection Information

Shen Guohai，Hu Jinwen
（Anhui Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Hefei，Anhui，230022）

The research content of this paper includes role of fusion of informatization and performance management，studyonthenecessityofthequalityinspectioninformationsystemofperformance management，informatization performance evaluation theory，the performance evaluation of the basic idea，the performance evaluation index system introduce.

Quality Inspection；Informatization；Performance Management；Index System

TP399

E-mail：shenguohai@ahciq.gov.cn

国家质检总局科技计划项目（2013IK251）

2014-11-04