细微之处的公共行政

李遥

就在刚刚过去的5月，西班牙举行全国各地的市政选举，选民投票要出示身份证。当局通过电视告知选民，身份证过期可以使用，但不可使用复印件。这就符合常识，也符合逻辑——虽然过期，但证明“你是谁”的效力并不过期。不能使用复印件是因为它不是国家相关职能机构颁发给你的正式文件。这里，类似红绿灯秩序，你接受的强制是必须出示身份证，你获得的利益是稳妥行使你的选举权。

说到证件，还有几个小例子。在西班牙，到法院作证，须出示证件，我一个被无故解雇的朋友到法庭申诉，需要两个证人，因其中一人忘带证件而败诉。在有些场合，例如民事结婚登记，证婚人忘记带身份证，问法官可否用驾驶证，法官允诺。买卖房子，卖方的身份证丢失，公证员允许他使用护照。这让我想起了前段时间关于证明“我妈是我妈”的新闻，其症结不在于如何证明，而在于没有意义。故与其说是中国式笑话，莫如说是中国式尴尬。之所以荒谬，是因为违反常理。

公共行政的常理

行政，administrare，来自于拉丁文ad（去）ministrare（关照），意即服务。“行政是一种对个人或集体的事务、生意或利益的有组织的管理，目的是满足实际的需要。”用美国公共行政学权威马歇尔·迪莫克（MarshallE.Dimock）的话来说：“公共行政的功能在于使公权力与公民直接接触，用即刻的方式‘满足公共利益的需求，它与通过间接方式为公民服务的立法和司法部门不同。”现代社会日益发展，公共行政管理也越来越复杂，但其“服务”的性质并无改变，反而越来越强化。

人的社会性决定了人人都需要从属于一个国家，而无法选择鲁滨逊漂泊孤岛的生存方式。国家实际上就是一个社团，按照英国16世纪政治哲学家托马斯·霍布斯（TomasHobbes）的说法：“人们出于担忧因暴力而死亡所以建立联合协作，这就使得人们愿意出让部分自由而服从自愿接受的强制。此外，人们期待的不仅是免受持有强力的个体的暴力威胁，还期望这种联合给他们的生活带来安定和福利。”

关于“出让部分自由而服从自愿接受的强制”，交通指挥灯是最好的说明。绿灯行，红灯停，标准的秩序。绿灯行是你穿越的自由，红灯停是你出让部分自由并自愿接受的强制，红灯和绿灯是公平分配的，你享有的自由和你自愿接受的强制是互补的，你出让的部分自由换取的是你的人身安全，即你的根本利益，同时还保障了他人的自由和权利，这是社会和睦共处的基本原则。

一切制度的制定和执行，必须符合常识，符合公理，符合逻辑。就如一辆公交车，目的是满足乘客到达目的地的需求，如果该停不停，该行不行，公交车就失去意义;如果服务不好，耗油超标、票价过高，就不能算是好的行政。制度和法律都是人定的，都不是完美无缺的，所以可以也应该随着实践和社会发展的需要而改进。这种改进只能朝着更加符合常识和公理的方向，而不是相反。

居民的需要就是国家的需要

在西班牙，居民受益于公共行政的细微行动。例如，所有社区建有公园绿地和儿童游戏场，公共汽车站有凉亭，路边树下新添了长椅，上下坡的路边加了护栏，等等。居民在公共区域因公共设施的缺陷而造成人身损伤，有权投诉市政府，市政府调研核实后会依法给予经济赔偿。城市公交车都配有升降机供残疾人乘轮椅上下车。交通事故受害人协会提议公交车座椅加安全带以减少事故伤亡，至2013年，60%的公交车已改为安全带座椅，交通总局新法规将对实行改进的企业给予奖励。

所有接纳顾客的场所，包括接待公民的行政机关，法定备有投诉表，否则罚款，顾客可因任何不满填写投诉表，双方各说各理，各签各字，各持一份，第三份由投诉人交到市政府，等候回复。消费者还另有一条投诉渠道，对商业及服务纠纷、质量价格等问题，可以向市政府的公民参与部投诉。这些都是有信必回，依法客观公允对待争执双方，如果需要，各方可在限期内请律师参与。

居民经常可以要求需要当局做什么或者不要做什么。不可小看这种需要，既然国家是政治、经济、社会和司法的汇总，而这一切机构的行为对象是居民，那么居民的需要就是国家的需要，而国家的需要就是政府设定目标的基础。优秀的行政管理从不对居民的需要掉以轻心。

我有个朋友，一个西班牙老太太，开一间裁缝铺，每天往返于家和裁缝铺，路虽不远，但一半下坡，另一半上坡，这上坡对于年迈的她很吃力。最困难的是过马路，没有斑马线，每次穿行都胆战心惊。她对我说：“能不能写信给市政府，要求设人行横道呢？”于是我以她的身份和口气，写了一篇诉求，一式三份，交到市政府专门接收公民呈递文件的柜台。接收员盖章并将文件编号，一份由他们分转给有关职能部门，一份存档，一份交由呈递人保存，同时还交给我一份表示收纳的通知，上面说三个月之内给予回复。三个月即将过去，我们正要抱怨怎么没有回音，却惊喜地发现不但在我们要求的那条马路上有了崭新鲜明的斑马线，还发现在附近另外两条马路上也设置了人行横道。我们一封投诉信换来三条斑马线，这种举一反三的效率，方便了千万行人。

我家楼下门前有个小公园，里面常有老人儿童散步玩耍。管理园林的公司是市政的合同单位，园丁们每每用一种吹风机代替传统的扫帚清扫公园的土地，尘土飞扬，不可忍受。居民社区的主席两次投诉市政环保部门，指出污染环境，损害健康。主持环保的议员很快回复，亲自打电话答复表示感谢和接受意见，承诺采取措施。不久即停止了用吹风机扫地。

埃布罗河洪涝

“我们是怎样的不在于我们怎么说，而在于我们怎么做”

社会事务复杂多样，规定是死的，但行政者应该是灵活的。实行欧元前，马德里市政税务局按商店所在地区征收季度税，即使开业只有一天也要交一个季度。如果在一个季度内你的商店改了名字，必须通知税务局，然而，税务局会按两家不同的企业收税，也就是说你要交两份季度税。我的一个客户就遇到因改名字而被税务局强迫交两份税的问题。这种事，尽管人人都明知不合理，但没有一个西班牙律师会受理。于是我为这家商店写了一份诉状，指出“一年只有四个季度，我为什么要交五个季度的税？”不久，税务局回信，裁决我们有理，退回我的客户八万比塞塔。还是那句话，制度要合乎逻辑，合乎常理，那样纳税人就会心情舒畅，配合执行就容易得多。同时，人生活在合乎常理和公理、合乎逻辑的秩序环境中，也会变得用常理、公理和逻辑来对待问题。不可小视这种心态，习惯成自然就是素质，它不但是社会关系、人际关系、政府和民间和睦相处的基础，还有利于不断改善提高公共行政管理水平。

国民素质和公共行政管理的水平是相辅相成的。在瑞士，人们吃饭的特点是杯干盘净，一粒渣也不剩;瑞士人对节日的豪华消费不欣赏，斥为铺张浪费。在德国一家餐馆，几个中国人剩了半桌子菜就要走人，被两位老妇叫住，并电话报警请来警察，对浪费提出批评。中国人辩解说“我们付钱了”，老妇们回答：“钱是你的，资源是大家的。”这两个来自最基层的例子说明了为什么瑞士和德国能成为世界顶尖的富国，公民这样的高素质恰恰是国家公共行政管理高水平的反映——把公共资源当作“我的”来珍惜，而不是当作“我的”来占有。

主人翁姿态也是公共行政水平的体现。西班牙曾有一项北水南调的计划，把北部阿拉贡地区埃布罗河的水南下引至地中海沿岸缺水的地方。项目本身的利弊、科学性、可行性以及对生态环境的影响，各路专家各有高论，外行不宜妄加评论。那是2003年4月，三十万阿拉贡居民从各地赶到首府萨拉戈萨举行盛大集会，巨大的标语牌上写着“反对调水，反对水库，让河流自然生存”。集会上发布的宣言指出：“除了土地，水是我们阿拉贡唯一的资源。我们爱阿拉贡，也爱西班牙，我们不愿意有一天不得不愧对子孙说：我们当初不懂得捍卫你们的前途。”引水工程最终被取消，尽管每年雨季埃布罗河流域照旧泛滥成灾，淹没房舍村落和农田，国家要拨专款救灾，但想来，即便如此，也比引水的灾难性后果要值得。

马歇尔·迪莫克这样评论公共行政管理的效果：“的确，那些最强大的国家都是行政管理最好的国家，那些贸易平衡成正数、拥有健康的公共税务管理、产品足够维持国家居民的需求之外大力发展贸易，值得强调的是，它们之所以强大是因为其公共行政有能力养活和教育居民，给他们提供健康和医疗，满足他们的需求以助于文明共处。”即使最好的公共行政管理也有待改善。引用西班牙人民党一位议员的话：“我们是怎样的不在于我们怎么说，而在于我们怎么做。”

2015.6.28于马德里