如何冲决“处长政治”的关卡

袁刚

“处长把关”与“官场病变”

中共十八届三中全会提出“全面深化改革”，部署了15大领域60项具体改革任务，而如何将其落到实处，则职在各级党政行政系统，特别是国务院。这两年国务院行政系统在执行中央“八项规定”，配合中央纪检系统强势反腐“打虎拍蝇”的同时，也及时提出“简政放权”，顶住经济下行压力推出了稳定经济发展、改善民生等各项改革措施，力度不可谓不大。李克强总理上任伊始就向媒体“表白”：“喊破嗓子，不如甩开膀子”，“不务虚玄要干实事”;最近又一再强调：“中国经济是干出来的，不干，什么都谈不上”，“政策千条万条，不干就等于‘白条”。

中央雷厉风行自上而下推行改革，执行还得靠省部、司局、县处、科等条条块块各级政府部门，要靠金字塔型的科层制官僚机构，具体到人则尤须依靠处长、科长、股长等基层办事官，特别是“县团级”的处长，更是执行政策的关键环节。

然而，科层官僚体制的惰性及“官场病”，古今中外都存在，中外学术界对此多有剖析研究，在当今中国也在所难免，发起病来很难对付。金字塔型的官僚机构可按其职权责任大小，分为上层、中层、下层等不同层级，上层决策，下层执行，中层转承审批，特别是侧近中枢的中层官员，处于承上启下的关键岗位，具有举足轻重的地位。

古时官场有“舍人掌王命”“典签当枢要”的“时谚”，当今政界也有“秘书专政”“处长把关”的说法。中书舍人在南北朝隋唐时为五品官，属中枢中层“才俊”，典签则为地方上的舍人，由于上层高品级的“宰辅”、封疆大吏懒散不涉实务，遂使中下级的舍人、典签得以“掌机要”，他们往往欺上瞒下操弄政柄，矫制诏令扭曲政策，使官场弊端滋扰，腐败丛生。现今首长秘书官虽不高，亦因其侧近权力，以才干加之因缘际会升迁较快，却也有贪腐沦为阶下囚的例子，如“河北一秘”李真案即为典型。而官居处长，不仅是高干升迁必须逾越的关键层级，且是政府贯彻上级指令落实行政措施的关键岗位，所谓“上有政策，下有对策”，其“对策”往往就出在“处”这一级。若处长对上级指令阳奉阴违，则中央政策就难以落到实处;若处长们怠工不作为，整个政府或许要空转。

居于金字塔科层体制中下层的处长、科长，多属青壮年，能干事，且数量多待提拔，但真能升上高干的是少数。处长享受不了高干待遇，工资也不太高，在当前高压反腐中首当其冲，“八项规定”一定程度上瞄准他们，灰色与黑色收入少了，又不再敢公款吃喝占便宜，于是部分人工作热情大为降低。有些官员竟玩起了消极怠工的把戏，“不做坏事也不做好事，干脆不做事”，有学者将其称之为“软抵抗”，使中央改革措施无法贯彻落实，成为典型的“官场病”。

处长“会签”成了体制机制运转的“堵点”

面对“不作为”“软抵抗”之类的“官场病”，国务院总理李克强是如火烧心，极为恼火。他曾几次动情地说：“老百姓一直在勤劳奋斗，当干部的决不能为官不为！”2015年4月10日，李总理在吉林长春主持召开东北三省经济形势座谈会，谈到2014年8月国务院印发《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》，支持力度不可谓不大，但“问题是去年批给的土地，70%仍然处于闲置状态！土地给了，一直闲着;钱下拨了，仍然‘趴在账上;项目批了，迟迟未见开工！政策再好，不干有什么用？”

4月15日和21日召开的两次国务院常务会议上，李总理更激愤地斥责一些部委和地方政府，对执行中央文件流程繁冗、运转拖沓。“我们国务院的领导同志常常半夜拿到特急文件立刻就批了，但有些部门、地方的文件，却经常在那里原地转圈”，“中央研究了一年多，拿出政策，结果各种手续再走上一年，这不是闹笑话吗？”“部长们参加的国务院常务会已经讨论通过的一些政策，现在却还卡在那儿，难道让几个处长来把关，这不在程序上完全颠倒了吗？”

政策执行卡在哪里？就卡在具体经办的处长那里。有关部门汇报说，国务院确定的政策之所以迟迟不落实，乃因文件按流程一直在相关部门等着各位处长“会签”。4月28日国务院有针对性地对文件会签提出了时限，凡文件必须在会议结束后7个工作日内印发;有重大修改意见需要协调的，须在10个工作日内印发。李克强总理谈新一轮行政改革说：“各级干部要层层放权，而不是层层推责。不能让政策总是悬着，措施一再落空”。表示“对于忽视民生、为官不为的‘庸政‘。懒政，要‘动刀子‘出重拳”，“工作不力的，要约谈诫勉;对为官不为，懒政怠政的，要公开曝光，坚决追究责任”，“对于不千事不作为的，要抓一些典型案例，坚决问责，从严治理”，强调进一步加大督察力度，要用铁腕整治“官场病”。

在5月6日的国务院常务会议上，李总理痛斥某些政府办事机构给民众办事设障，确定进一步取消非行政许可审批类别。12日国务院召开的全国副处以上行政官员“推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议”，总理强调要着力破除审批“当关”、公章“旅行”、公文“长征”等乱象，承诺再砍掉一批审批事项、中介、关卡、繁文缛节及不合理收费，用刚性制度管权限权，接受社会监督。14日国务院即发文，再取消49项非行政许可审批事项，将84项非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项，今后不再保留“非行政许可审批”类别。

改革不能姑息“软抵抗”

最近几个月李克强总理严辞谴责官场不作为现象，说明高压反腐态势下，中下层官僚的“软抵抗”情势较为严峻。对此中央也采取了相应措施，其中一项是对4000多万机关事业单位工作人员调整工资，用以调动基层干部的工作积极性。在6月10目国务院常务会议上，总理声言：“一些地方钱拨下去了，再迟迟不开工，我们就要依法把那些趴在账上多年的财政拨款收回来，调到那些中央已经确定的重点项目上去，调给那些想干事、能干事的地方去！”此前在国务院第三次廉政工作会议上，总理也曾表示：不能一方面让民生需求“嗷嗷待哺”，另一方面却有大量资金“呼呼大睡”。

中央还许诺今后每一两年给干部调整一次工资。有“智库”提议加大放宽干部迁转途径，搞升级不升职，老处长虽无缘局长，但可晋级享受副局级待遇。又有人提议拉开干部待遇高低档次，高薪养廉，而一旦发现渎职贪腐行为，就将取消一切待遇而归零，以让干部“不想腐”“不敢腐”。这些措施虽有道理，却忽略了一个基本事实，即各类干部中要求晋级的人何其多。在中国干部人事管理中，处级是一个限制极严的级别，绝大多数官员一辈子也跨越不了，如果打开口子放水，让更多想晋级的县团处级官员跨入局级，则不仅官满为患，而且高千盈野，届时更多“处长当关”，冗官冗费体制性弊病恐将积重难返。

精简机构简政放权，却始终不敢裁减人头，为什么？因牵涉既得利益，且涉及面宽，相当一部分是掌握了一定权力的官员，难以向他们开刀下手。李克强总理上任时就曾叹息：“触动利益往往比触及灵魂还难！”这正是当今行政改革难题症结之所在。要解决问题还得从改革体制机制人手。

谈到干部体制机制，李克强总理表示：我们出台的许多政策，中央和各部门已经研究了很长时间，经过详细测算，并制定了非常具体的执行方案，却常常因为繁冗、拖沓，让一些好政策“迟迟落不了地”。处长“会签”就是一个体制机制“堵点”，中央决策，处长“把关”，已成为笑柄。但中国各级政府科处密布，官满为患，形式主义中间环节太多，使人为“堵点”重重，“官场病”因而花样翻新。改革就是要澄清吏治，祛除“官场病”，精简机构是改革科层官僚体制，简政放权是改革科层官僚机制，之所以历经30年整改问题依然严重，就是因为改革不够彻底，既得利益藩篱未能破除，不减和尚只拆庙，只减机构不减人，则政府怕是只能由官僚牵着鼻子走。如今改革既已进入深水区，那么再深的水也要蹚过去，攻坚克难，对“软抵抗”的官员，再也不能姑息。应及时出台一些政策和规童，对不作为的冗官懒官进行严格惩治，特别是要完善公务人员的辞退机制，对光拿钱不干事的冗员，不贪不腐却也不作为的庸官，坚决裁撤。该退应该退下，该辞职可以辞职，裁员增效，起用真干实干搞改革的干部，以不打折扣地完成全面深化改革任务。