怎样防止“红顶中介”截留改革成果

唐昊

国务院厉行简政放权，将权力还给市场，行政审批的门槛越来越低，但在一些地方，本来应该简化或取消的行政许可事项，现在“换个马甲儿”，改由行业协会间接行使。要警惕这些“红顶中介”截留简政放权的改革成果。

2015年7月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（下简称《方案》）。《方案》针对目前行业协会功能变异、充当“红顶中介”“权力掮客”，并导致扰乱市场秩序和催生腐败等乱象，提出了脱钩改革的路线图、时间表及具体的任务书。

近年来国务院厉行简政放权，将权力还给市场，行政审批的门槛越来越低，但与此同时，评估、鉴定、意见书、技术性检查等第三方中介事项却有增无减。工信部发布的一项报告显示，2014年企业负担平均指数为0.84，较2013年的1.00有所下降，但与行政许可审批相关的经营服务性收费所占比重上升。也就是说，这些本来是政府主导的行政许可权力，现在由事业单位或行业协会间接行使，由政府下放给市场的权力无形中被“截留”了。

权力“截留”直接导致行业协会本身的功能发生变异。行业协会本来的目的是促进行业发展，并通过配套的法律法规监管、规范行业协会的运作。然而在现实中，一些行业协会不是想方设法为企业做好服务，而是刻意混淆社团法人与公司法人的界限，以营利为目的，依托政府支持，巧立名目大肆敛财。2014年6月，中华医学会被曝在一年内召开160个学术会议，收取医药企业赞助8.2亿元，并且无法说明赞助的去向。几年前宜春市道路运输协会以交纳安全保证金为名，收取57个会员单位共计182万元，这些企业交钱的目的明显是为了不得罪协会背后的地方交通部门。而在长沙从事建筑施工设备租赁业务的各家企业，则必须向“长沙市建筑业协会建筑施工设备租赁分会”提交申请，办理相关手续之后才能承接业务。对于一个垄断性的鉴定机构来说，这相当于坐地收钱。

上述行业协会之所以被李克强总理称为“红顶中介”，是因为这些机构有的原本就是从拥有审批权的政府机关改制而来;有的挂靠政府主管部门;有的直接由主管部门退休领导主持。此前宜春市查处78家违规行业协会，其中61家由政府官员担任领导，包括县级以上官员115人、科级以下官员183人。至于那些家电类协会、医药类协会、快递类协会、能源类协会，多由退休政府官员担任，并被认为这样才能为协会办事。追根溯源，“红顶中介”之所以能够截留政府下放给市场的权力，是因为其原本就与相关部门有着千丝万缕的联系。

在市场经济条件下，企业经营是分散的，企业竞争又异常激烈，这就需要中介组织来协调企业之间的关系，并制定统一的经营标准，所以行业协会本来是代表行业的利益。但中国目前大约6万家行业协会、商会中，与政府有直接间接关系的“红顶中介”占了大多数。事实上，在大多数地区，一个协会或商会如果没有政府背景，很难生存下去。而有了政府背景的“红顶中介”，相当一部分不再服务企业，反而变成行业利益的盘剥者，并在一定程度上抵消了各级政府实施的简政放权以及各项收费减免的政策效果。

由于在这些协会内部大量遗留的官僚机构传统，大部分官办行业协会存在“覆盖面窄、活动能力弱、工作成效低”等问题，除了收企业的钱之外，并没有发挥应有的功能。同时，由于“红顶中介”在代理过程中的行为并不规范，不可避免地破坏了公平、开放、透明的市场规则，并催生了行业腐败。最近，因官员利用艺术家协会领导身份进行“雅腐”屡被媒体曝光，中央领导公开批评了官员兼职艺术家协会领导职务的现象。实际上，某些行业协会甚至成为行业从业者向腐败官员输送利益、购买权力承诺的平台与渠道。

不过，相比以上问题，更加严重的后果则是，红顶中介的“权力截留”限制了真正的行业协会的生长，从而扭曲了市场经济的性质。值得注意的是，在温州、深圳等市场经济较为发达的地区，在市场竞争过程中自发形成的各类民间行业协会以及改制较为成功的官办协会一度发展迅速、生机勃勃。但在更多的地区，一些“红顶中介”凭借垄断地位大肆敛财，并且挤占了民间自发协会的资源和机会。在这些地区，真正源于民间自发的协会很少，更没有机会发展壮大。这反过来又给予那些与政府有“血缘关系”的“红顶中介”一个难以取代的位置。

要解决上述“红顶中介”的乱象，必须靠两条腿走路：法治和竞争，即一方面通过行业协会的制度化和法治化，规范行业协会的权利、义务、行为边界、中介标准等;另一方面推动民间自发的行业协会的发展和规范，将被“截留”的权力还给市场本身。两相比较，后者比前者更为重要。

与这次出台的规范性《方案》类似，此前政府试图通过政策来规范行业协会的做法也很多，不过多数成效不大。而针对行业协会的法治化改革更是缓慢，甚至根本无法提上立法日程。目前针对行业协会的综合性立法只有广东省人大常委会于2005年12月颁布的一部地方性法规《广东省行业协会条例》。条例规定，行业协会有权进行行业调查、评估论证、协助政府及其部门完成有关反倾销反补贴调查等活动。这次出台的《方案》在一定程度上试图进行全国性的行业规范，是一个不小的进步，但最终需要出台全国性的法律才可能形成整合性规范效应。

政策法规效果不彰的主要原因不是政府整治的力度不够大，法令不够清晰，而是因为某种程度上地方政府对于真正放权给市场仍有顾虑。也就是说，政府一方面想要放开对企业的审批，另一方面还想控制市场和行业。最终的结果就是：或者地方政府实际控制这些行业协会;或者将鉴定、评估等第三方权力授予自己信得过的单位和人，并且排斥民间自发形成的行业协会系统。

在这样的背景下，那条严重限制行业协会发展的法律规定，至今仍未修改，这就是1998年颁布的《社会团体登记管理条例》第十三条：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备。”应该说，这是目前“红顶中介”能够轻易拥有垄断性行业地位的最重要原因。

所以，要想真正解决“红顶中介”带来的扰乱市场秩序、破坏规则以及催生腐败等问题，同时发挥行业协会的市场经济功能，根本的办法不是更严厉的政策法律限制——这在以往的历次整治中被证明效果有限——而是行业协会的开放化。即通过改变目前“一地一业一会”的框架，允许一业多会的存在。先取消“红顶”，“中介”自然会走向规范。只要打破行业协会的垄断地位，把被“红顶中介”“截留”的权力还给那些企业之间自发形成的普通行业协会，必将在行业内和地区内形成良性竞争局面，并使政策法律对行业协会的规范事半而功倍。而在协会之间有序但激烈的竞争中，自然而然就会淘汰那些低效、腐败的中介机构，从而打造出真正具有市场经济性质和功能的行业协会。