实施延迟退休须满足四组先决条件

顾 严

实施延迟退休须满足四组先决条件

顾 严

延迟退休不但会带来劳动生产率的下降，而且青藏高原上的一些地市州人均预期寿命还不到60岁，意味着该地区有相当一部分劳动者将终身享受不到养老保险，因此政策的制定不能一刀切，并需要提前完善公共政策

辩证认识延迟退休的潜在影响

延迟退休不仅关系到养老保险的收支平衡，更关系到经济社会发展全局的若干重要议题，关系到每一个老百姓的切身利益。尤其需要客观分析其对劳动力和劳动生产率、人口抚养比和家庭抚养压力、社会保险和社会稳定风险等方面可能产生的重大影响。

（一）有利于增加劳动力数量，但不利于提高劳动生产率

延迟退休可以从定义上增加劳动年龄人口。按照目前的人口发展趋势、以15～59岁为劳动年龄人口来推算，2020年-2030年、2030年-2040年、2040年-2050年期间，劳动年龄人口平均每年分别减少780万人、560万人和1030万人。如果从2020年起每三年退休年龄延迟1岁，与退休年龄不变的情况相比，到2030年、2040年、2050年平均每年增加劳动年龄人口700万人、1090万人、2070万人。

延迟退休会导致劳动力结构的老化和劳动生产率的降低。随着劳动力平均年龄的增高，劳动生产率的变化呈现出先上升后下降的倒U型路径。根据近期对我国东部和西部城市地区劳动生产率与年龄关系的测算，60-64岁年龄组的劳动生产率比全部劳动力的平均水平低22%～26%，比劳动生产率最高的年龄组（25～29岁）低37%～40%左右。平均来看，退休年龄每延迟1岁，整体的劳动生产率会下降5～6个百分点。

（二）有利于降低人口抚养比，但不利于减轻家庭抚养压力

延迟退休能够压低老年抚养比和总抚养比。按照目前趋势、假定生育政策和退休政策不变，到2030年、2040年和2050年，老年抚养比将分别达到45%、56%和72%，总抚养比为71%、80%和98%。以此为基准情景，2020年起每三年延退1岁，2030年、2040年和2050年的老年抚养比将比退休政策不变的情景分别低11、19和41个百分点，总抚养比分别低13、22和47个百分点。

延迟退休会增加家庭照料老年人和少年儿童的压力。在当前及可预见的未来，居家养老始终是我国社会养老服务体系的基础，家庭也是少年儿童照料的第一支柱。在家庭中，年龄较轻、身体健康的退休成员正在成为照料高龄老人、失能老人和少儿成员的主力。随着老龄化的持续发展，这一趋势将不断加强。延迟退休会减少家庭内部提供照料服务的人力，增加家庭的抚养压力。

（三）有利于延缓养老保险收不抵支风险，但不利于防控社会稳定风险

延迟退休将增加养老保险缴费的人数和收入、减少养老金领取的人数和支出。预计到2020年，我国应已实现城镇职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险的“无死角”全覆盖。根据前述人口预测情景，与退休年龄不变的情况相比，2020年～2030年、2030年～2040年、2040年～2050年期间，平均每年增加养老保险缴费人数（即同时减少的养老金领取人数）将分别达到700万人、1090万人和2070万人。按照职工人均缴费8500元、离退休人员人均领取2.5万元的现价水平匡算，这三个10年期间平均每年增加养老保险缴费收入600亿元、930亿元和1760亿元，平均每年减少养老金支出1750亿元、2730亿元和5180亿元。

延迟退休引发社会不稳定事件的前车之鉴不少。2010年，法国爆发全国性示威游行，抗议政府将退休年龄从60岁提高到62岁，参与游行人数超过了100万人。2013年，法国再次爆发数十万人参与的示威活动，抗议专家团队提出的退休金改革路线图。2014年，韩国爆发反对养老金改革的大规模示威，参与人数亦达到100万人。近几年，比利时、波兰等国也多次爆发反对延迟退休的大规模游行示威，单次的参与人数都在10万人以上。

延迟退休要满足四组先决条件

实施延迟退休的政策，正面与负面效应并存。为尽可能发挥其积极作用、最大限度减轻消极影响，需要事先满足以下四个方面的条件。

（一）劳动生产率提升的普遍化和劳动力市场的弹性化

我国劳动年龄人口已经开始持续减少，要确保经济中高速增长，就要求劳动力的贡献加快从数量型向质量效益型转变，核心要求就是提高劳动生产率。延迟退休会带来劳动生产率的下降，显然与这一要求相悖。必须普遍提高各年龄组劳动力的生产率，才能“对冲”不利影响。按照每三年延退1岁的方案，劳动生产率每年至少需要“额外”提高2%左右。如果受延迟退休影响，年轻劳动力就业难度加大、中老年劳动力市场退出更不灵活，会进一步产生降低劳动生产率的效应。因此，还需要增加劳动力市场的弹性，鼓励高生产率的年轻劳动力进入，并让低生产率的中老年劳动力平稳过渡到退休状态。

（二）公共政策的家庭化和家庭支持政策的普惠化

1981年至2013年，全国城镇家庭户均规模从4.2人降至2.9人，农村从5.5人降至3.9人，均收缩了30%。伴随家庭小型化趋势，家庭照料少儿及老年人的能力不断下降。除最低生活保障等少数政策以外，现有的公共政策体系尚未按照适应家庭结构变化、促进家庭发展的要求来设计，家庭支持政策的范围仅局限于社会救助对象和农村计划生育奖励扶助对象。延迟退休将进一步加剧家庭抚养压力增大的问题，有必要提前完善公共政策，特别是扩大家庭支持政策的惠及范围，帮助家庭减负。

（三）养老保险预期权益的清晰化和退休金增长的机制化

单从财务上看，延迟退休并不一定导致个人养老金总待遇的下降。养老金水平由社会平均工资和缴费年限共同决定，延迟退休一年，尽管会增加一年的缴费负担，但也意味着更高的社会平均工资和更高的替代率水平。只要后两者决定的养老金提高的幅度，超过多缴一年费用平摊到每个领取年度的数额，个人养老金总待遇是会提高的。然而，在目前名义上“统账结合”、实质上以统为主并且个人账户资金为统筹账户所严重透支的情况下，个人养老金的权益是不清晰的，退休待遇难以预期，因此人们根本看不到延迟退休的益处，大都会认为该政策只会增加个人负担，也就只能更倾向于反对。退休待遇的调整，则迫切需要走上机制化的轨道，在兼顾普惠的基础上，更好地落实多缴多得和长缴多得原则，而不能一味地采取“福利主义”、“请客送礼”等取向。唯此才能促进养老保险权利与义务的匹配，引导形成理性的缴费行为和合理的待遇预期，为延迟退休创造良好的基础条件。

（四）社会态度的正面化和涉稳风险的可控化

尽管已经采取了一些舆情引导措施，互联网上对于延迟退休的负面评价仍然不绝于耳。负面情绪有可能导致消极行为，线上的鼓动则有可能引发线下的动员，这类的风险在乌坎事件、反对PX（对二甲苯）的群体性事件中已有显示。即便不引发大规模的涉稳事件，但如果出现“理性的抵制”，比如普遍按照最低工资基数缴费、缴足最低缴费年限（按现行政策是15年）后立刻停缴等，也会使延迟退休的效应大打折扣——尽管理论上增加了缴费的人口基数，但实际的缴费水平和缴费收入不一定能提高。只有广大群众对延迟退休持正面的、积极的态度，才能有效防控潜在的风险，并达到政策的预期效果。

延迟退休的起步策略与配套措施建议

延迟退休既具有紧迫性，又必须稳妥实施；既需要从养老保险收支平衡的角度科学设计，又必须同时推进相关体制机制的配套改革。这样才能在增加劳动力、降低人口抚养比、延缓养老保险收支风险的同时，促进劳动生产率的提高，减轻家庭的抚养压力，并确保涉稳风险总体可控。

（一）起步阶段宜“自主选择、分类实施”

不同地区、不同行业、不同岗位的工作环境和劳动强度有一定的差异。青藏高原上的一些地市州，人均预期寿命还不到60岁，延迟退休意味着这些地区有相当一部分劳动者将终身享受不到养老保险的待遇。纺织、建筑、采掘、冶金等行业以及长期在户外野外、高温高寒等条件下工作的劳动者，延迟退休也不利于他们的健康。劳动者个人的职业上升空间、家庭结构及抚养负担的不同，也会带来延迟退休意愿的差别。在起步阶段，实施延迟退休宜自愿、不宜强制，宜分类、不宜“一刀切”。2015年2月，中组部、人社部联合下发文件，将机关事业单位县处级女干部和具有高级职称的女性专业技术人员退休年龄延迟到60岁，并规定在自愿申请基础上可仍然按照55岁退休。这就体现了“自主选择、分类实施”的思路。下一步再选取先行实施延迟退休政策的行业和地区时，可以在目前“先统一延迟，再自愿申请提前”的方式之外，开辟“不统一延迟，可自愿申请”的选项，以利于多角度地观测政策对象的行为选择。此外，还可以结合常规的就业统计或开展专项调查，对劳动者的退休意愿进行摸底，供政策设计和实施参考。

（二）实施兼顾老年人待遇和劳动者权益的养老保险收支策略

目前主要依靠“新人”的缴费来弥补“老人”未缴费和“中人”缴费不足形成的养老保险基金缺口，依靠个人账户来补贴统筹账户，从长期看是难以持续的。连续11年大幅提高退休待遇，尽管有利于保障和改善老年人生活，却强化了增加缴费的压力，并且加剧了收不抵支的风险。如果要通过延迟退休的政策来收窄基金缺口，必须同时采取兼顾退休待遇和缴费负担的策略，以形成长期可持续的筹资能力和长期平衡的养老保险账户。一是要实现现有个人账户记账价值的明晰化，做到可便捷查询。二是要制定做实个人账户的路线图和时间表，并加大力度补足缺口。三是要形成养老金标准正常调整机制，不仅考虑近期公共财政的支撑能力，更主要地根据养老保险长期平衡的要求和缴费方的承受能力，适时适度和可持续地改善退休人员待遇。四是要调整个人和用人单位缴费的比例，在总负担不加重的情况下，适当调高个人比例以增加个人账户权益，适当调低单位比例以增强微观主体活力。

（三）加快建立富有弹性的劳动力市场

在一个缺乏弹性的劳动力市场，新生代较难进入，老一代很难退出，不利于整体劳动生产率的提高。必须增加劳动力市场的弹性，形成高生产率劳动力顺畅进入、低生产率劳动力平缓退出的局面，才能抵消延迟退休在这方面的负面影响。现阶段，制约劳动力市场弹性提高的最主要因素是市场的分割。从制度设计上，迫切需要打破城乡、地区、行业、不同所有制之间的劳动力流动和身份转化限制，消除歧视性、限制性规定，构建全国统一的人力资源大市场，促进人力资源高效有序流动。政策方面，可以积极利用“互联网+”计划，加快建立普惠、互通的就业信息平台，降低工作搜寻成本，减缓摩擦性失业；同时推动创业信息、创业服务、创业孵化有机集成的大平台建设，为创业者和创新型人才提供更多机会和便利。从微观层面，可鼓励用人单位实施弹性工时和差异化工时，通过前者增加有效工作时间，后者为中老年劳动力适当缩短工时和劳动强度、进而为年轻劳动力提供更多进入机会。

（四）着力构建有利于家庭发展的政策支持体系

为应对延迟退休给家庭带来的抚养压力增大问题，迫切需要提前出台措施、构建政策体系，促进家庭发展能力的提升。一方面，应从所得税角度切实减轻家庭发展的负担：加快推进综合与分类相结合的个人所得税改革，尽快实施以家庭为单位计征应纳税所得额，并统筹计征工资薪金和一次性劳务所得税；优化边际税率结构，稳步提高免征扣除额；拓宽抵扣和退税范围，按照一定比例或定额，将家庭生活必需品和必要服务等开支（如水电气暖等市政公用事业费用、教育和医疗等基本公共服务开支、慈善捐助、重要财产损失等）纳入所得税抵扣或返还项目。另一方面，应以家庭发展为导向实现社会福利转型：从保障孤老、孤残、孤儿为重点，拓展为将家庭成员中的妇女、儿童、老年人、残疾人全部纳入福利支持体系，加大转移支付力度；提高生育保险保障水平和生育津贴补助标准，切实保障并适当延长妇女产假，探索实施新生儿父亲产假；支持家庭进行设施改造，为行动不便的家庭成员提供安全和无障碍的微观环境；鼓励有条件的地方出台对婴幼儿、失能老年人、重度残疾人进行照料的奖励扶助政策，发展护理保险。

（五）扎实开展延迟退休的社会稳定风险评估

延迟退休是涉及基本民生的重大政策，其影响范围远远超过征地拆迁、企业关停并转、能源化工项目上马等事项，事关最广大劳动者的切身利益，甚至关系到党执政根基的稳固。按照中办国办关于稳评的指导意见，应专门对延迟退休的社会稳定风险进行评估。评估决不能预设结论，要扎扎实实深入调研，广泛听取各方意见，充分反映群众诉求，合理设计并适应性调整延迟退休的政策抉择、实施方案及相关预案。评估不仅要关注直接引发集体上访和群体性事件的可能性，更需要关注对政府公信力的影响，以及风险隐患的长期积累和释放。同时，要加强宣传引导，尽可能形成积极理性的舆论导向。为避免评估受到既得利益群体、民粹主义倾向及其他主客观因素的不良影响，建议成立三个相互独立的评估团队。一是人力资源社会保障部门内设的专业评估团队，二是全国人大有关专门委员会组成的联合评估团队，三是非政府机构组建的第三方评估团队。三个团队平行开展评估，分别对各自的评估结论负责。最终由国务院、全国人大、有必要的话报请中央深改组审议，就是否实施、何时实施、如何实施延迟退休的政策做出决定。

作者单位：国家发改委社会发展研究所

图/中新社