美国土地使用管制是不是走得太远了？

邵 挺

美国土地使用管制是不是走得太远了？

邵 挺

被誉为“经济自由主义之父”的哈耶克曾说过：“在一个自由市场经济体，政府最核心的一个作用就是规制土地（regulate land）。”从实践看，土地市场可能是各个国家管制最多的一个市场，美国也不例外。2002年美国普查办公室有一份报告，讲到全美国共有约3.9万个政府可以对私人土地使用施加某种程度的限制（州以下政府的限制权力最大），包括联邦政府、50个州政府、3034个县政府（county government）还有19431个市政府（municipal government）和16506个镇级政府（township government）。

邵挺，经济学博士，国务院发展研究中心市场所副研究员

美国的分区（zoning）和土地使用管制（land use regulations）历史悠久，目前只有休斯顿没有实现分区制度，其它美国城市都在20世纪20年代引入了分区制度。多数人认为，引入这项制度的初衷，是为避免工业文明的兴起对传统农业、生态环境的侵蚀甚至破坏，因此只要求住宅区、工业区和商业区之间具有一定距离。在后来的工业社会和信息化社会里，土地使用管制体系越来越繁杂，对单个建筑的最低占地面积、容积率、空地比例等都有严格管制，还跟公共住房政策（affordable housing）联系在一起，在使用管制条款中加入“住宅区内必须兴建一定比例的公共住房”等条件。从2000年开始，美国的城市研究者和实践者开始反思一个问题，就是“美国的土地使用管制是不是走得太远了”。越来越多的研究表明，土地使用管制对推高美国房价、提高二氧化碳排放量，甚至形成了对中低收入家庭的歧视性政策，不利于各类群体的融合和不同文化的交流。进一步的研究还表明，跟多数人认为的“土地使用管制”是为公共利益服务不同，后来的土地使用管制主要是为维持高收入群体和已开发土地和住房的利益，他们通过游说（lobbying）当地官员，促使当地实施严格繁杂的土地使用管制，保证了他们住房财产的升值和“优美环境”的独享。对此问题，笔者准备分两篇写，第一篇是梳理美国分区和土地使用管制体系的历史由来，第二篇是评价美国现有土地使用管制体系的实施效果，比如对房价、城市结构、竞争力等影响，并分析谁是现有体系的获益者，谁是受损者等。

美国土地使用管制体系的演变，主要依据是各级法院尤其是联邦最高法院的判决结果。接下来各阶段的划分标准，也主要由各个典型案例的判决时间来确定。

第一阶段，17世纪初期到1926年，是土地分区制度正式确立前的使用管制，主要是解决农业社会和前工业化社会面临的问题。一开始，土地使用管制的作用主要是促进农地合理利用，比如州政府有权对荒废的或者产出效率达不到标准的农村土地进行赎回、每公顷土地不能种植超过多少数量的烟草等，这是美国学者哈特（Hart）系统研究了殖民时期的美国土地使用管制体系后得出的权威结论。另外，法律也会对“建筑物要采用具有防火功能的水泥”、“受污染的土地利用要离城市多少距离”，甚至会对居住区的植被情况等做出规定。比如费城在1700年就规定，各住宅区每隔八英尺要种至少一棵树。但总体来说，土地规划（land planning）并没有对土地产权者构成太多限制，1785年美国通过的《西部地区土地处置的管制办法》规定，不需要规划者对土地勘测、分割、拍卖等规定，城市规划是“多余的”。

可以说，从18世纪后期一直到19世纪初期，美国土地使用管制的目标主要是为促进农地开发利用（pro-development）。到了19世纪初期，纽约率先强化了政府的城市规划和土地管制功能，在1820年纽约市对公共墓地、监狱、拘留所的区位进行了规定，要求只能在城市某几块区块内分布。1887年，联邦最高法院受理了马格勒起诉堪萨斯州（Mugler v. Kansas）案，起因是1880年堪萨斯州修改了州宪法，规定“除了用于医药、科学研究等目的，所有酒精类饮料都禁止在本州生产和销售”，但在1877年马格勒就花费1万美元建成了一个啤酒厂，1881年准备投产。但1880年的法案不允许他生产和销售啤酒，造成了投资损失。最后，最高法院判决州宪法从公共利益出发，规定某些制造行业不能使用州土地，属于行使警察权管制（police power regulations），不属于补偿性的征收（compensable takings）。这确立了地方政府可通过土地使用管制来确定具体行业和产业布局的原则。

1909年，洛杉矶市最早成立了土地分区委员会（zoning board）。1916年，纽约市颁布了第一部分区管制法，规定了土地和建筑物的用途，包括高度、用地范围以及人口密度等指标，当时的目标主要是促进中心城区的商业发展，因此重点规定了中心城区里不能有过多的住宅和生产区。1916～1922年间，各州市都出台了本区域内的分区管制法，但各地规定不一，比如马萨诸塞州允许在居住区一定范围内保留商店，新泽西州等就持相反规定。为统一各地的分区管制法令，美国商务部在1922年颁布了《标准分区法》（Standard State Zoning Enabling Act），对土地用途分类、产业布局、空地范围等做出统一规定。

1926年联邦法院对Ambler公司起诉俄亥俄州的欧几里德（Euclid）村的判决结果，正式确立了土地分区制度的法律正当性，是美国土地使用管制体系中具有里程碑意义的大事。当时Ambler公司拥有村镇68英亩的土地，村镇从维持当地生态风貌的角度，想通过土地分区办法来抑制工业发展，把土地使用类型分为六个等级、建筑高度分为三个等级，还有利用区域分为四个等级，Ambler公司所拥有的土地区域正好属于非工业区，不能用于搞工业开发，引起土地价值大幅下降，就起诉村镇的分区制度没有经过“正当程序”（due process）对土地拥有者的自由和财产造成了损害，要求予以“公正补偿”（just compensation）。下级法院的判决是Ambler公司胜诉，认为村镇的分区管制条例（zoning ordinance）已经构成了事实上的“征收”（taking de facto），公司不用遵守管制条例。但联邦最高法院推翻了下级法院的判决结果，主要理由是，Ambler公司是基于推测和假设来认为“财产受到损害”，另外村镇分区管制并不是警察权的不合理使用，并没有对土地本身进行征收，因此不能构成“征收”（takings）的条件，分区管制具有正当和合理性。

需要指出的是，在当时分区还只是个新概念，最高法院的判决结果，事实上是赋予了地方政府从公共利益的角度出发，对土地用途进行事先规划的权力，奠定了最高法院对分区制度的案例法地位。尽管二年后，最高法院对Nectow v.city of Cambridge给出了不同的判决结果，认为“剑桥市对土地用于工业用途的限制是不合适的”，因为这种限制并没有促进公共健康、安全、便利和普遍的福利提高。

总体来说，分区制在美国取得了巨大成功。一个主要原因是，当时的美国正经历快速工业化和城市化的过程，土地分区的重点是防止工业和商业区过度靠近住宅区，居民从自身健康、居住适宜性等角度出发，都赞成分区制的实施，加上美国土地资源丰富和汽车等新型交通工具的兴起，缓解了分区制造成的交通距离扩大等问题。另外，在20世纪20年代开始，美国城郊区域发展很快，上层阶级逃离拥挤的中心城区，选择在城郊区域居住。许多研究表明，为避免城郊区域过度开发，这些富人会通过“用脚投票”的办法，游说当地政府采取严格的分区制，保护他们居住的环境和房屋价值不贬值，这也是分区制受到普遍欢迎和支持的原因之一。

第二阶段，1926年到20世纪80年代，是土地使用管制体系进一步拓展、内容丰富深化的阶段，分区制逐步从促进土地利用发展，变为维护既有土地开发者利益的一类工具。1928年，美国商务部出台了《城市规划标准法》（Standard City Planning Enabling Act），取代了1922年颁布的《标准分区法》，把分区作为规划的一部分，每个地区要建立规划委员会，但同时强调各地规划并不是强制的，可以根据各地情况来自行选择（optional rather than mandatory）。但后来研究表明，尽管分区只是实施规划的其中一类手段，但会对土地、建筑物价格产生根本性影响，因而社会公众更关注分区的具体规定而不是整个规划体系。1942年，西蒙案（Simon v. Town of Needham）的焦点，是城镇有无权力作出居住区域内的住房最低面积是一英亩的规定，后来判决结果认为，从公共利益角度出发，城镇有权力在分区体系中施加最低建筑面积（minimum lots size）的限制。1944年的杜内德（Dundee Realty Co.v. City of Omaha）案，进一步赋予了地方政府施加最低楼房面积（minimum floor size）的权力。这两项规定，在其它条件不变的情况下，都会减少本区域的住房供应量，对住房价格产生较大影响。

美国的许多老城市在20世纪50年代开始出现大量破旧建筑，为了更好治理城市的“贫民窟”和城市环境等问题，1945年美国国会通过了哥伦比亚特区的《城市更新》法令，规定了地方政府为了实施城市更新计划可以行使征地权（eminent domain），将土地重新分区。1954年伯曼尼案（Berman v. Parker）的判决结果，确定了地方政府可以从促进城市更新的目标出发，对老旧小区的土地实施使用管制，进行重新分区。按照《城市更新》法，哥伦比亚政府在拆除城市老旧建筑的过程中，伯曼尼的房子不属于贫民窟，但也在征收范围内，因此伯曼尼起诉当地政府滥用“征地权”。在下级法院判决伯曼尼胜诉的情况下，1954年最高法院判决伯曼尼败诉，理由是“如果越来越多的土地拥有者被允许拒绝城市更新项目的实施，这些有利于公共利益的更新项目就难以推进”。这就赋予了美国地方政府为实施城市更新改造项目、对待改造区域可以重新分区以及施加新的土地使用管制的权力。20世纪60年代以来，美国各地的城市更新进入高潮期，跟1954年伯曼尼法的判决结果有很大关系，这个阶段的分区制度主要是服务于“二战”后美国迅速发展的基础设施和城市公共设施改造需求。

到20世纪60、70年代，美国土地使用管制领域出现了一场“静悄悄的革命”，各个州政府出于保护环境和抑制过度发展的动机，逐步把州以下各级政府的权力收上来，并实施了增长管理（growth management）和精明增长项目（smart growth programs）。首先是那些房价高的区域发起了“增长控制运动”（growth control movement），制止在高房价区域兴建过多住房尤其是供中低收入家庭居住的公共住房。许多地方要求房屋开发商只有在完成配套基础设施建设并经当地政府验收合格后，才能拿到房屋建造许可证（permits）。通过上述办法，其实就是阻止了在这些区域兴建新的住房。但这场运动一开始就遭遇到美国有色人种协会的攻击，认为“分区制是歧视穷人、年轻人和老人”。1971年美国有色人种全国协会起诉劳拉尔镇的案例（Mt. Laurel Township v. NAACP），一直拖到1975年，才由新泽西州最高法院判决，规定“在分区管制中，要专门规定一定比例的中低收入家庭居住区域”，允许在这些区域兴建高层小区，并放松房屋区域和建筑面积的最小面积限制。但这项规定后来基本没有得到执行，因为当地社区和开发商都不愿意看到区域内房价下跌。后来新泽西州最高法院在1983年又重新规定，供中低收入家庭居住的住房区域必须占到居住区的20%。因此，开发企业必须兴建起许可证上规定的住房套数的120%。但又遭到社区和开发企业的强烈抵制，后来实在没办法，新泽西州在1986年只能建立公共住房局（department of affordable house），在那些尚未开发或正在开发的区域内兴建大量公共住房，很少在那些已开发区域兴建。这就维持了既有土地拥有者和当地社区的利益格局，进一步固化了土地分区体系。

第三阶段，20世纪80年代以来，州以下政府的土地分区和使用管制，逐步受到州政府实施的城市增长控制等策略的影响，开始具有一定弹性。20世纪80年代，美国各州都普遍实施了城市增长边界（Urban Growth Boundary，UGB），划定城市未来10年、20年可供开发的区域，区域外禁止或者严格控制开发，目的是保护生态环境、避免城市盲目无效扩张。为达到这个目的，这些增长项目一般会要求开发企业先投资周边基础设施，并提高土地利用效率。州政府的基础设施投资也会优先投入到事先规划好的区域，比如1997年马里兰州把一些规划区域称为“资金投入优先区域”（priority funding areas），规定州政府的基础设施投资先用到这些区域中去。州政府的做法，提高了土地和建筑密度，受到了当地社区和现有土地所有者的阻碍，他们用分区制和“最低建筑面积”等规定，来对抗州政府的增长管理项目。对抗的结果就是，更加推高了城市房价的上涨和城市向郊区扩展的速度。原因也很简单，州政府想通过在城市实施更加集聚的办法，增加人口和经济活动密度，但州以下政府仍然掌握着土地分区的权力，也控制着本区域内建筑许可证（permits）的发放。其结果就是，在全部可利用土地面积被城市增长控制战略所固定的情况下，再加上分区制，就只会更加减少城市实际可用土地面积和建筑许可证，尤其是针对居住区实施的最严格的分区制，不断推高房屋价格。

但在州政府“精明增长”等战略的影响下，分区制和土地使用管制开始具备一些弹性，提出了诸如“激励性分区”（Incentive Z o n i n g）、“特殊许可证”（Special Permits）和“浮动性分区”（Floating Zones）、“发展权转移”（Transfer of Development Rights）等概念。激励性分区就是，开发企业可以通过承担建造各类公共设施，来换取本区域内更高的土地开发密度，更好符合城市精明增长的要求。特殊许可证是指，大规模的开发活动在一定区域内可以混合使用各类土地。浮动分区是针对一些特殊的使用区域，比如商业、居住等多用途混合开发区，如果全部或者多数土地所有者申请更改分区规划，就可以修改原先的分区规划，允许用于新的用途。发展权转移最早是在纽约市实施，发展权是每个城市开发土地所具备的基础条件，在“精明增长”战略下，某个区域要密集发展产业，但受自身发展权限制，就可以通过出钱购买到另一个区域的发展权，相当于购买了一个“指标”，另一个区域在卖出发展“指标”后，就必须承担起为购买到“指标”的区域保护生态环境的职责。

总结一下，美国土地使用管制体系在不同阶段的目标定位不同，从第一阶段的“增长促进型”到第二阶段的“突出分区规划”以及到第三阶段的“分区与城市增长控制的混合型”，目前已经形成了联邦、州以及县、市、镇等各级政府共同参与的复杂体系。那么，这套体系在现实运作中究竟发挥了什么作用？当地政府、开发企业、各类土地所有者等参与者在土地使用管制体系的演变中，谁是受益者、谁是利益损害者？这些问题在下一篇文章中再具体阐述。（上）