城镇化质量的提升路径及其实现方式*——基于东莞各镇与沙洋后港镇的比较分析<br/>

城镇化质量的提升路径及其实现方式*——基于东莞各镇与沙洋后港镇的比较分析

2015-10-23李酣

江汉论坛 2015年7期

李酣

一、引言

党的十八大明确提出了城镇化进程中的产业发展和提高城镇化质量的议题，学者们也对工业化、城镇化和城镇化质量之间的关系进行了大量研究。简新华等（2004）指出，城镇化与中国的新型工业化应该适度同步①；辜胜阻等（2012）认为没有产业集聚和工业化支撑的城镇化难以为继②；徐维祥等（2005）则对产业集群与工业化和城镇化的互动发展模式进行了实证分析，特别指出基于产业集群的工业园区培育和发展提升了地方工业化的质量，并与城镇化形成良性互动③。这些研究的基本结论是工业化是城镇化的题中应有之意。关于城镇化质量，学者们论证了质量是城镇化的关键，而产业发展是城镇化质量的核心内容这一命题。费杰（2011）认为，城镇化水平不仅表现在城镇化率和城镇化速度上，更重要的是体现在质量层面上，并提出加快发展工业是解决这两者之间协调关系的重要路径④；石红波、徐大伟（2013）提出，集约发展和城市集聚经济所体现的质量型内涵式发展路径是城镇化质量提升的关键⑤。

我国城镇化过程中的产业发展模式主要分为两类：一类是依靠本地资源发展起来的内生型模式；另一类是东莞等地依靠低劳动力成本和低土地价格招商引资，尤其是吸引境外资本，并以向国外出口为主要需求而发展起来的外生型模式。在2007年之前，东莞各城镇的地区生产总值和工业总产值的增长速度一直维持在20%以上，2008年的国际金融危机之后，这两项总量指标的增长速度剧降，2009年甚至不足4%。虽然2010年有了恢复性增长，但也没有回到以前的高位，2011年东莞各个城镇的经济增长速度又跌落到10%以下（见图1）。以外生型模式增长的地区容易在危机的外部冲击下产生巨大震荡，而在这一场金融危机中，以内生型模式驱动增长的湖北省沙洋县后港镇的国民经济和工业生产则表现稳定。

图1 广东东莞各镇和湖北沙洋县后港镇经济增长比较

面对剧烈外生冲击下经济增长的稳定性是经济增长质量高低的重要标志，而工业化的类型与经济增长稳定性密切相关⑥。内生型工业化是城镇化质量的重要条件，然而现有研究中还缺乏对城镇化质量的内生型发展路径及其实现方式的探讨。本文运用区域经济学的空间结构理论建构内生型产业发展提升城镇化质量的理论机制，并用广东和湖北省城镇化的案例进行比较，以给出这一城镇化质量提升模式的路径和政策建议。

二、经济空间结构演进与内生型城镇化质量提升的理论机制

区域经济空间结构是要素禀赋、制度、产业结构和经济发展水平等因素在特定地域空间范围内的综合反应，其形成和演化受到地理区位、自然资源、物质资本、人力资源、市场化程度、政策体制等多种因素的共同影响。城镇是产业的空间载体和空间实现方式，在城镇化发展的不同阶段，主导因素会有差异，但主要的影响因素还是要素禀赋和政策制度，这些因素在集聚效应和外溢效应的作用下，通过规模经济推动提升城镇化的质量并驱动区域经济发展⑦。

要素禀赋包括自然资源、物质资本、人力资源和技术基础等，这些不仅是区域空间结构形成和演进的主要影响因子，也是经济增长的重要要素⑧。对于特定区域的经济增长，重要的是本地的要素禀赋结构。林毅夫在一系列文章中提出了经济发展依赖内生能力、经济结构内生决定于要素禀赋结构这一命题。林毅夫（2002）认为，资本积累和从先进国家引进技术在理论上可以促进后进地区缩小与发达国家的差距，但发展中国家或者落后地区在这一过程中必须选择由其要素禀赋结构内生决定的产业和技术结构。否则，那些与本地比较优势不相符的企业在市场竞争中将会缺乏自生能力，最终导致本地经济的发展绩效较差⑨。林毅夫、刘明兴（2004）更进一步指出，国家（地区）工业发展战略能否利用本地比较优势将决定其长期绩效，如果选择内生于其要素禀赋结构的技术，则在技术变迁上的成本要小于发达国家，发展中国家（地区）可以实现赶超和经济发展水平向发达国家（地区）的收敛⑩。林毅夫等人的研究虽然主要是从整个中国经济发展的层面论证工业发展要内生于要素禀赋结构，但无疑也可以推广到所有的发展中地区。在城镇化进程当中，城镇自身的要素禀赋结构为本地企业提供了自生能力和竞争优势，也为其经济空间结构的演进和经济发展提供了基础支撑。

区域经济发展受到内外部政策和制度的影响，改革开放之后的很长一段时间，我国实施的是东部优先的非均衡发展战略，这是导致我国经济发展呈现沿海和内陆差异的主要因素之一，也是我国区域经济空间结构演进和经济发展中受到的重要外部约束条件。发展中地区政府的政策选择应该以要素禀赋结构的升级为目标，鼓励企业在做产业和技术选择的时候充分利用本地经济的比较优势。况且，区域经济发展的内部政策体系往往会上升为区域发展的整体规划和战略，对于本地经济空间结构的演化和经济发展具有先导性作用。制度是有关产权分配、交换和保护在内的约束性规定⑪。制度可以改变区域经济空间结构中不同主体面对的激励—约束机制，决定了各个主体的生产效率和整个区域的资源配置效率，从而成为经济空间结构演变的原动力。城镇经济空间结构的演化和城镇经济发展与制度创新紧密相连，这种制度创新可以是“自下而上”的诱致性制度变迁，也可能是“自上而下”的强制性制度变迁⑫。诱致性制度变迁是在城镇化过程中由于政策脱离了现实经济发展的需求，企业这类微观主体出于自我利益的诉求而推动的制度创新。在城镇化过程中，由本地政府出于公共利益而强力推行的导致政治规制和经济规则改变的制度创新会带来强制性制度变迁⑬。这些制度创新对于生产要素的流动和集聚具有较强的推动作用，进一步引发了企业甚至是产业链向特定区域空间的汇聚，通过影响经济空间结构驱动地区经济增长。

早在1776年，斯密就提出即使是最初级的产业，也必须布局在一个比较大的城市当中。城镇的出现本身就是产业集聚活动的结果，这也是由于要素禀赋的地理集中形成了不可分割的整体。经济要素和主体在城镇的集聚机制有多种，可以分为传统商品与服务的生产与交易形成的经济联系和知识创新和传播形成的知识联系两类⑭。首先，马歇尔（1921）认为地方上的劳动力市场，特定的投入品和人们的交流可以导致外部规模经济，即所谓外在于企业但内在于产业（区域）的加总的规模经济，这是城镇形成和发展的主要向心力，也是城镇集聚经济的重要基础。其次，城镇空间范围内主体之间的近距离交流带来了知识和技术的流动，也有利于新知识的创造，能够提高本区域的生产率，也吸引了企业在城镇的集聚⑮。再次，从消费者的角度看，消费的产品品种越多，效用越高，而城镇常常能够生产更多产品，这也吸引了更多的消费者集聚到城镇。这些机制都是经济集聚和城镇化的重要微观基础，产业集聚对区域经济的生产率、城镇集聚增长和城镇居民的收入都会产生显著的影响。在城镇化进程中，除了单一产业内各种要素的集聚之外，还会产生不同产业的汇聚，内部和外部规模经济共存。城镇产业的经济空间结构形成之后，在规模经济和范围经济的共同作用下，达到区域经济规模的阈值之前，在这一地域空间上的要素集聚都是规模报酬递增的，同时也会进一步引导各种产业和经济增长因素的不断汇聚，成为城镇化质量提升的不竭动力。

在城镇经济空间结构的演化和经济增长过程中，外溢效应发挥着重要作用。早在1988年，Lucas就强调知识外溢最可能发生在区域层面，因为这里人们之间距离较近，城市（城镇）可以提供知识外溢的空间载体⑯。Glaeser（2000）指出，通过近距离“看中学”和模仿的过程，城镇有利于工人获得人力资本，工人人力资本是地域经济发展的内生动力⑰。内生增长理论已经分析了经济长期可持续增长的内在动力机制，所有这些模型表达出来的一个重要思想是：企业是经济增长的最终推动力，特别是这些模型试图说明企业如何积累知识，广义上这种知识包括人力资本和技术变迁。这种知识积累外在表现为增加人力资本、生产新产品和提高产品质量。知识积累过程会出现外部性或知识外溢效应，外溢是带来规模报酬递增，进一步驱动区域经济取得持续增长的根本原因。这种外溢不仅表现为城镇空间范围内各个经济主体之间的外溢，还表现为价值链上下游的外溢效应。不过，在城镇有限的空间范围内，知识积累常常成为产业中的公共知识，虽然这种知识外溢一般难以进行远距离的传递而成为本地化的公共产品，但是其他企业的搭便车行为使得这种外溢效应常常会带来企业成本和收益的不对称，这时如果没有政府政策的干预，就会阻碍创新和企业的成长，所以需要政府提供各种政策，旨在扶持研究与开发、促进人力资本形成甚至创造关键性产业部门，以促进知识积累和外溢效应的形成，推动城镇经济发展。可见，用内生型产业化来提升城镇化质量是促进中国经济增长质量的必要条件。城镇化质量提升的必然选择是走内生型工业化道路，而且这种内生型工业源自于城镇的要素禀赋结构，包括本地的自然资源、人力资本和技术基础等要素。企业家和本地政府通过自发形成或者是强制推动的诱致性制度创新和强制性制度创新，在城镇要素禀赋结构的基础上形成了内生型产业，在这种类型的产业内部实现了各种要素聚集，并在城镇地理范围内通过知识外溢效应等机制实现了规模报酬递增，保障了城镇经济的持续增长和稳定性，也提高了城镇化的质量（见图2）。

图 2 空间结构演进与内生型城镇化质量提升

三、城镇化质量提升的一个案例

图3 东莞各镇2008年和2009年利用外资和出口增长速度

理论分析表明，经济空间结构演化过程中内生型产业的发展是城镇化质量提升的决定性条件之一，而近年来我国不同城镇化模式的经济发展成果差异也为此提供了案例验证。东莞市的城镇化建立在外生型产业发展基础上，各镇工业的大部分资金、原材料和产品销售都离不开国际市场。2008年国际金融危机冲击下，东莞各镇吸收外资和外部市场需求状况发生了显著变化（见图3）。东莞下辖的28个镇中，只有5个镇在2009年实际利用外资相比2008年出现了增长，其余23个镇都是负增长，个别镇该指标下降幅度甚至超过150%。金融危机也降低了东莞各镇的对外贸易，2009年相比2008年，大部分东莞城镇的出口出现负增长，个别镇的下降幅度甚至超过了120%。国际金融危机通过投资和外贸两个渠道冲击东莞城镇工业生产和地区经济增长，在几乎所有的镇，2009年的工业增速都小于2008年的增速，有10个镇工业生产出现了负增长，直到2011年都还没有恢复到危机之前的水平。从地区生产总值看，在经济危机爆发后的2009年，其增速在几乎所有的城镇都位于从2008年到2011年的最差阶段，还有3个镇出现了负增长。之所以出现这种困局的根本原因在于，在东莞，城镇化与本地要素禀赋结构没有紧密的联系，本地企业家和政府也没有通过制度创新支撑本地要素的聚合而形成内生产业，受到外生冲击的影响后，工业生产和地区生产总值都显著下落，城镇化质量较低。

后港镇地处“宜荆荆”城市群的腹地，是湖北省“镇级市”建设的试点和城镇化建设的示范典型。2012年底实现地区生产总值97.5亿元，较上年增长23.7%，占沙洋县国内生产总值的6成。2013年底镇区人口比重为69.1%，超过湖北省平均城镇化水平14.5个百分点。从2005年到2012年，后港镇工业总产值与地区生产总值的比值基本都超过了50%，而且呈现不断上升趋势，到2012年，这一比重甚至上升到86%。从图1可以看出，从2006年到2012年，后港镇的地区生产总值和工业总产值始终保持较高的增长速度，即使在经济危机高峰中的2008年和2009年也取得了相对较高的增长速度，与东莞的各个镇形成了较为鲜明的反差。后港的城镇经济发展具有抵御外部冲击的稳定性，而这种经济发展模式的核心就是内生产业发展。后港镇的经济增长来自于本地创生的企业和产业，利用本地的劳动力资源，销售渠道也以国内为主，在2008年这样的经济危机影响下，其工业和经济增长的态势依然平稳，波动性较弱而可持续性较强，也即经济增长的质量比较高。

在要素投入结构上，后港镇的产业发展主要利用了本地资金、本地和周边的劳动力资源和自然资源禀赋。后港镇的产业发展使用本地资金的比重为52.7%，而本地居民存款转化为本地投资的比例更是达到80.4%。即使是镇外投资的流入，也是为了追求本地的自然资源和人力资源优势，而不是依赖扭曲的劳动力价格和土地成本的吸引。后港镇总人口达到8万余人，其中青壮年劳力就占4万余人，劳动力资源较为丰富。近年来，随着本地企业的迅速发展，用工需求倍增，本镇外出务工人员开始逐渐回乡，并向集镇聚集。玻璃建材行业的长期发展培养了一大批经验丰富的熟练工人，而且在全国各地有1.2万名从事服装行业的熟练劳动力，成为这些产业发展的重要劳动力资源。本镇工业企业也吸纳了大量从农业转移出来的剩余劳动力。据后港镇的统计，在2010—2012年当中，第一产业人口年均下降42.6%，工业就业人口年均增长65.3%。随着经济结构不断地向工业化阶段转变，而农村劳动力的转移适时地填补了这一缺口。后港镇的工业发展不仅吸收本镇人口就业，还吸纳了相邻城镇，如拾回桥、毛李、曾集等镇人口流入。2010年至2012年，在后港就业的外地人员分别为2513人、7620人和8140人。人口流入规模不断增长，保障了工业化和城镇化人力资源的需求。在农产品生产中，后港镇现有耕地和水面面积23万亩，其中耕地13万亩。后港镇的丰富油菜籽生产资源和产能为引进的红蜻蜓等大型粮油企业提供原料，而本地丰富的淡水渔业资源支撑了亿元企业万汇食品的发展，传统的禽蛋产品生产优势则支撑了蛟龙蛋业等企业的发展。这些企业全部利用本地的自然资源优势，同时吸纳了从土地中转移出来的农民到企业就业，这些产业的生存和增长离不开本地的自然资源和丰富的劳动力数量，充分利用本镇的要素禀赋结构。

后港镇自身形成的企业家群体的创新是产业发展的核心动力。玻璃建材行业一直是后港镇的支柱产业。自1982年10月后港镇第一家玻璃厂创建投产以来，经过30年的发展，后港镇已拥有荆玻股份、明达玻璃、众鑫玻璃和天宇玻璃等4家亿元企业，成为湖北省重点玻璃制品加工生产基地。同时，荆华铝业的铝型材制造技术也相当成熟，正在打造中南地区最大的铝型材生产基地。在玻璃建材产业发展过程中，主要依靠的是从第一家玻璃企业——荆玻股份的管理层中裂变出一批玻璃行业的企业家，这些企业家选择扎根本乡本土，形成了后港镇在玻璃建材产业集聚的核心，而且将产业范围拓展到玻璃的高附加值产品和建材行业的其它领域。此外，后港镇服装产业的发展也主要依赖于本地的企业家资源，在后港的服装产业中，全部为本地户籍企业家投资开办的制衣企业。目前具有后港籍贯、而在广东东莞虎门、浙江温州、宁波等沿海地市，以及北京周边省份等地从事服装行业的业主有4000多人，他们精通各种生产技能，掌握销售渠道，随着大量本地资本和服装业主的回流，后港镇的服装产业不断壮大。这种企业家资源的累积和制度创新，是后港镇形成这两大主导产业的前提条件。

后港镇政府在促进后港镇的内生型产业增长中也发挥了重要作用。玻璃产业作为后港镇的主导产业，同时也是国家不鼓励发展，甚至是淘汰落后产能的高耗能产业，后港镇的玻璃建材产业在短期内将会承受巨大冲击。后港镇在当地政府的资金投入推动下，通过主动转型升级使得该行业获得了新发展。2012年，后港镇政府用于淘汰落后产能的投资为3000万元，占当年财政收入的比重为17%。完成这些转型升级以后，该行业中万元增加值耗电量由2011年的1.62千瓦下降为2012年的1.59千瓦，每万元GDP耗水量由2011年的387吨下降为2012年的346吨。主动转型不仅降低了能源消耗，而且提高了生产能力。玻璃产量从2011年的62.4万吨增长到2012年的72.5万吨，增长了16%，增长率上升了6个百分点。后港镇本地产业的发展受惠于后港镇独特的自然资源优势，内生于本地的要素禀赋结构，依靠当地的企业家资源和人力资本的优势，可替代性较弱。本地政府与市场力量的制度创新共存，在本镇的要素禀赋结构基础上产生了集聚效应和外溢效应，从而使得经济增长不易受资本流动等外部冲击的负面影响，与东莞等地的外生型和候鸟式的产业发展和城镇化模式形成了鲜明对比，即使在金融危机最严重的2008年，其产业和整个经济发展全局所受到的冲击也较小。

四、结论及政策建议

在开放经济环境中，外生的、非扎根于本地比较优势的产业，在外部冲击下会出现重大的波动，甚至为了追逐更低成本而向其它地区转移，而一旦本地没有事先培育好替代性产业、或者没有建立内生于本地禀赋结构的新发展支撑，这种产业变迁就会给城镇经济发展的稳定性和质量带来严重负面影响。长期维持高速增长的东莞各城镇经济发展依靠的都是外生资源，如劳动力、资本和外部需求，一直没有从本地的要素禀赋结构中内生出城镇发展的支柱产业，而本地的要素禀赋结构在这一过程中也没有实现动态的提升，这种状态在外生金融危机的冲击下被撕裂，也可能在其它区域低成本的拉力下而分离。后港镇具有典型意义的内生产业型城镇化发展路径，为提升中国城镇化质量提供了一个成功的范本。在后港镇，产业的创生和可持续发展充分发挥了本地综合要素优势，主导产业内生于本镇的企业家和人力资本，政府在维持市场机制发挥资源配置主导作用的基础上，帮助实现产业结构的升级，这些要素的共同作用保证了后港镇经济和工业的增长，在应对国际金融危机冲击上体现出一定的优势。

首先，城镇化质量需要建立内生型产业，这一产业应该植根于本地要素禀赋结构。对中国近20000个城镇而言，要素禀赋结构可能千差万别，找到自生的，而不是通过行政手段扭曲价格而“创造”的比较优势，从而发展适合本地特质的产业至关重要。本地的自然环境、已有产业的发展基础和技术水平、区域人力资本的丰裕程度，以及从城镇化过程当中释放出来的劳动力资源等等，这些都既是城镇化进程当中产业发展的基础，也是约束条件。同时，镇域经济社会的发展并不是在一个孤立、封闭的系统中运行的，也需要注意综合利用区域内外、国内国外两种不同的资源和发展要素。在本地要素禀赋结构的框架下实现内外部资源的高效利用，是建立内生型产业和提升城镇化质量的重要条件。

其次，要素禀赋结构并不是静态的、一成不变的，建设产业集群也可以充分实现集聚经济要素的规模经济效应和外溢效应。后港镇的案例表明，虽然企业家资源、劳动力这些要素是发展内生型产业的基础条件，但在后港镇，玻璃建材产业的企业家群体并不是建镇开始就具备的，熟练工人也不是外来的，而是在经济发展过程中通过企业组织结构的“裂变”创造的。后港镇在服装行业的企业家资源和产业工人队伍更是近些年来通过后港镇居民在改革开放中的实践而聚集起来的。通过产业园区等形式容纳更多的产业发展要素，将同类型产业或关联度较强的上下游产业集聚在一起，企业之间在产品和生产经营活动之间的关联性较强，配套产业链比较完善，能够有效降低企业生产运营成本，镇域经济的发展潜力也可以达到较高的水平。

再次，为了实现内生型产业发展，城镇政府需要适时提供一些政策措施的支持，如为本地创生的企业提供发展资金扶持，以及搭建公共服务平台供给小城镇内生发展的“诱致性”条件等等。可参照国家在温州设立的金融改革实验区的一系列思路和措施，改革城镇金融和投融资体制机制。建立民间融资法律保障，规范发展民间融资。加快发展设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织，形成信托公司、证券公司、投资基金等多元金融机构参与基础建设融资的局面。政府公共服务平台通过整合和优化各类公共资源的供给，提供可以共享的公共基础设施和信息资源，能够为本区域的公共需求提供统一的解决方案，从而成为区域经济社会发展的物质基础和重要推动力量。尤其是中部地区的城镇，镇一级政府自主进行基础设施、产业发展、社会发展等方面的投资安排，在不妨碍市场机制运行的前提下，提供了在本地要素禀赋结构中内生出主导产业的环境，创造着小城镇内生发展的基础条件。

最后，所有这些政策的制定、实施和不断完善，以及在经济空间结构演化进程中实现内生型产业的成长，最终带动城镇化质量的提升，都需要区域发展思维的革新和体制改革的驱动。镇域经济社会的发展不可能由政府以一己之力单独完成，需要在发展过程中让政府和市场两种主体协调共进，协同创新。政府在制定城镇经济社会发展规划和各项政策措施的时候，要结合本镇的实际，但是更要有开放的视野，要借鉴区外、甚至国外的发展经验教训，也要让外部的生产要素和资源与本镇的资源结合起来发挥发展的合力。只有进行全面的体制改革，才能充分释放企业家和民营企业发展进步的潜能，激励企业家创业创新的能动性，这才是提升城镇化质量的不竭动力。

注释：

① 简新华、向琳：《论中国的新型工业化道路》，《当代经济研究》2004年第1期。

② 辜胜阻、刘江日：《城镇化要从“要素驱动”走向“创新驱动”》，《人口研究》2012年第6期。

③ 徐维祥、唐根年：《产业集群与工业化、城镇化互动发展模式研究》，《经济地理》2005年第6期。

④ 费杰：《城镇化不仅要提速更要提质——对吉林省城镇化进程的回顾与反思》，《行政与法》2011年第11期。

⑤ 石红波、徐大伟：《质量型内涵式城镇化路径：集约发展抑或集聚经济》，《改革》2013年第7期。

⑥ 程虹：《我国经济从“速度时代”转向“质量时代”》，《宏观质量研究》2014年第4期。

⑦ 陆大道：《中国区域发展的新因素与新格局》，《地理研究》2003年第3期。

⑧ 谭崇台：《影响宏观经济发展质量的要素——基于发展经济学理论的历史考察》，《宏观质量研究》2014年第1期。

⑨ 林毅夫：《发展战略、自生能力和经济收敛》，《经济学（季刊）》2002年第1期。

⑩ 林毅夫、刘明兴：《经济发展战略与中国的工业化》，《经济研究》2004年第7期。

⑪ 韩东屏：《制度的本质与开端》，《江汉论坛》2014年第9期。