苏州城乡医疗卫生资源配置均衡化对策研究

辛歆

[摘 要] 苏州在城乡一体化经济快速发展的同时，同步发展城乡医疗卫生事业。目前，苏州卫生机构在逐年增加，2011年每千人口医院床位数5.53张。城乡医疗卫生资源供给是需求的基础和前提，而需求又助推与引领供给，两者之间相互影响，相互制约。为了能让城乡医疗卫生资源配置均衡化，应改善需求主体的弱势地位，充分发挥政府主导作用的同时，改革城乡医疗卫生资源供给决策机制，引入市场竞争机制，提高城乡医疗卫生资源供给的效能，提升政府监管效能，合理绩效与考核。

[关键词] 城乡医疗卫生资源；配置均衡化；对策研究

[中图分类号] R01 [文献标识码] B

一、苏州城乡医疗卫生资源配置现状

苏州在城乡一体化经济快速发展的同时，同步发展城乡医疗卫生事业，推进中高端医疗与基本医疗保障的协调发展。为此，苏州市政府着力推进公共卫生服务均等化和医疗服务优质化建设，不断优化的基本医疗保健服务。坚持城乡统筹，加快城乡医疗卫生资源配置一体化建设，将医药卫生资源建设纳入苏州城乡一体化发展总体规划，进一步实现城乡医疗卫生资源均衡配置。

一、卫生资源

（一）卫生机构和床位数

全市登记注册的卫生机构2858个（含医院、卫生院、诊所、医务室、卫生所、社区卫生服务中心（站）），比上年增加183个机构；年末全市实际开放床位42972张，比去年增加3768张，其中医院35517张，卫生院5288张，社区卫生服务中心1897张。2011年每千人口医院、卫生院、社区卫生服务中心床位数6.69张，每千人口医院床位数5.53张。

（二）卫生人员数

年末全市卫生机构人员总数63409人，较上年增加6499人。其中：卫生技术人员50866人，占80.22%；其他技术人员2871人，占4.53%。每千人口卫生技术人员7.91人，执业（助理）医师3.03人，注册护士3.05人。

二、城乡医疗卫生资源供给与需求之间的关系辩证

城乡医疗卫生资源的供给与需求是矛盾的两个方面，两者的均衡影响着城乡医疗卫生资源配置的效能。

（一）城乡医疗卫生资源供给是需求的基础和前提

城乡医疗卫生资源供给规模与质量影响着需求的广度与深度，城乡医疗卫生资源供给是需求的基础和前提。“供给决定型”模式表明：城乡医疗卫生资源具有公共物品属性，供给方主导着其城乡医疗卫生资源供给范围和内容，随着地方经济的快速发展，人们生活水平的提高，高质量的公共物品需求推动着城乡医疗卫生资源供给质量的提升、内容的充实。城乡医疗卫生资源的供给与需求均衡是动态的博弈的过程，这一过程也将会持续影响着城乡医疗卫生资源的数量和质量。

（二）城乡医疗卫生资源需求助推与引领供给

城乡医疗卫生资源需求助推与引领着城乡医疗卫生资源的供给，需求的增多会最终导致供给提升甚至膨胀。城乡医疗卫生资源需求者的经济能力、教育背景和生活态度等因素直接影响着其对医疗卫生资源的选择，最终影响到城乡医疗卫生资源的供给水平。而且，随着人们生活水平的提高，健康保健的意识日益提升，城乡医疗卫生资源供给必将发生变化，单一来源的供给主体将会被分解为多元主体化，供给的内容也将丰富化，政府对城乡医疗卫生资源配置与监管的政策与模式也将会呼应人们的利益诉求，尽可能实现城乡医疗卫生资源的动态均衡。

（三）城乡医疗卫生资源供给与需求的作用和反作用

城乡医疗卫生资源供给与需求本来就是矛盾的两个方面，两者之间相辅相成，相互影响，相互制约。当前，城乡一体化进程不断加速，各种利好政策接踵而来，城乡医疗卫生资源的布局也必将趋于合理，结构不断完善。与此同时，城乡医疗卫生资源享用者的生活水平的提，也提升了对医疗卫生服务质量的诉求。城乡医疗卫生资源供需水平的高低衡量着城乡一体化发展的程度。城乡医疗卫生资源是在城乡医疗卫生资源使用者与供给者的相关作用与反作用的动态过程中不断丰富与完善。

三、城乡医疗卫生资源配置均衡化的对策

（一）改善需求主体的弱势地位，构建有效的利益表达机制

居民作为城乡医疗卫生资源供给对象，完善的居民利益表达机制是实现城乡医疗卫生资源的有效供给的前提基础。因此，构建完善的农民利益表达机制是提升城乡医疗卫生资源供给效能的首要环节。当前，很多城乡医疗卫生资源都是统一供给，其数量和规模都是自上而下的规划，而不是真正来自基层的诉求，很多情况下，农村居民真正需求的公共物品供给不足，而真正需求的则供给不足，产生供给的无谓损失，当前农村公共利益表达渠道的分散性导致了“消费者”诉求不能集中表达。苏州市为完善农民利益表达机制，拓宽农民利益诉求渠道。在现有的各级人大中，提高农民代表的比例，提升农民话语权。切实完善政务公开制度、决策听证制度，与农民利益密切相关的政府工作，除了涉及到党和国家秘密的，都要借助新闻媒体、政府公众信息网等多种形式进行公开。为政府与农民沟通搭建有效的利益表达平台。

因此，结合苏州经验，我们构建有效的居民利益表达机制，一方面要培育居民利益表达意识，提升居民利益表达诉求水平，另一方面，建立和完善居民维权组织、协会组织等，整合农民诉求与需求，提高群体利益凝聚力，提升居民利益表达效果，为地方政府的医疗卫生资源供给政策制定提供参考。

（二）充分发挥政府主导作用的同时，引入多元化供给主体

城乡医疗卫生资源的非竞争性和非排他性特征，决定了私人不愿意提供城乡医疗卫生资源。因此，政府供给主导模式自然成为城乡医疗卫生资源供给必然选择。然而，在现实中，由于公共政策性的倾斜而衍生出基层财政能力的不足，最终导致地方政府公共物品供给效能的低下，单一的政府供给模式也更加重了这种现状。我们应对城乡医疗卫生资源种类进行梳理与归类，对于基本的医疗卫生服务属于纯粹公共物品类，适合于政府统一财政供给。而高档次的卫生保健与医疗服务的供给，可以推进多元化供给主体建设，甚至是充分引入市场机制，整合农村社区、私人、地方企业和非盈利性民间组织的资源。强化“公开供给主体、合同签单认可、协同监管”的运作方式。在城乡医疗卫生资源与服务的供给上，破除政府垄断供给模式，鼓励多元供给主体参与服务。endprint

（三）改革城乡医疗卫生资源供给决策机制，使城乡医疗卫生资源供给均衡发展

当前，城乡医疗卫生资源供给效能低下的因素很多是来源于公共物品供给决策机制，有效供给机制必须实现决策程序“由上而下”向“自下而上”转变，建立由基层居民诉求决定公共物品供给的新机制，健全农村居民对公共医疗资源需求的表达和传导机制，对分散的需求进行整合与梳理，并形成影响城乡医疗卫生资源供给的主导因素。为此，我们必须建立村民事务的共治体制，在这个共治体制中，决策主体是多元的，较传统的单一政府治理模式而言，不同层次的政府、市场和非营利组织在治理过程中能产生更多良性的互动关系和化学作用。协同治理的多元主体需要权威的赋予，即政府、市场、行业协会等其他非政府非营利组织在公共行政和经济活动中发挥其权威性，使得公共治理主体和参与的范畴愈加广泛，服务的社会效果愈加优质。

（四）引入市场竞争机制，提高城乡医疗卫生资源供给的效能

基于公共选择理论，地方政府应该在公共部门引入竞争机制，实现城乡医疗卫生资源由“垄断”供给向“竞争”供给转变。这样，地方政府便可以对实际生产费进行更加准确的计量，能有效了解政府财政计划是否就是保证所需公共物品的最有效办法。这种竞争机制便可打破部门间的分工，使社会获得更有效率的公共物品生产。社会化或全民化参与将能有效提升公共医疗卫生资源供给绩效的方式，引入市场竞争机制，打破地域界限，形成以县域为单位的纵横交错的新型服务网络和服务体系。破除身份和地域限制，凡取得服务资质公司团体均可参与区域农村医疗事业服务项目竞标。当然，基层地方政府在公共医疗卫生资源的供给上绝不能放弃其应尽责任，基于成本——收益权衡，采取灵活多样的供给方式，在一定程度上保证了公共医疗卫生资源供给的“顾客需求”导向。

（五）修正政府监管的价值取向，提升政府监管效能

1.公共物品理论下政府监管行为的推定

介于医疗卫生资源公共物品属性，我们可以推定出城乡医疗卫生资源供给的制度安排逻辑。城乡公共医疗卫生资源供给的核心问题依然是相关的成本补偿。因此，结合区域经济的差异化，可以通过政府与市场的双重手段完善城乡公共医疗卫生资源配置体系建设，经济发达地区可以优先采用政府购买方式解决城乡医疗卫生资源供给的成本补偿问题，经济欠发达地区，可以通过政府主导的制度安排模式，补偿公共医疗机构的成本支出缺口。

2.城乡医疗卫生资源政府监管的方向

直到现在，我们依然没有对城乡医疗卫生资源使用者的需求信息完全了解，这也使得城乡公共医疗卫生资源的供给与需求存在不小的偏差，这种偏差的弥合需要政府、市场、医疗机构和居民的多元参与，从而达到相对愿景中的均衡状态。政府对城乡医疗卫生资源供给和监管导向，应该是政府成为真正的政策制定者与修正者，市场是检验者，医疗机构是执行者，居民是体验者与信息反馈者。四者的良性互动中，兼顾各方利益，寻求利益的共同点，城乡医疗卫生资源监管最终的出发点和归宿应该是实现社会资源的合理配置。

（六）地方政府公共医疗卫生资源供给绩效考评指标设计与量化

随着人们对公共医疗卫生资源的诉求日益增多，人们对其供给效能评价标准也越来越高，因此，我们在设计评价指标上，必须坚持定量指标与定性指标并重。考评指标核心内容应该包括考评指标、指标标志和要素标度，这三部分内容串连了考评客体、考评主体、考评方法。绩效评价指标体系的建立程序如上图所示。

在完成评估指标流程的设计后，我们还必须对绩效评估体系表项内容进行分解量化。量化地方政府绩效的通过子因素、因素及总体的标准化值，表达出政府工作效能与农村公共医疗卫生资源需求的关联性，因此，我们大致把城乡医疗卫生资源与公共服务进行归类，形成一种测度城乡医疗卫生资源供给绩效的指标体系。

结束语

近年来，我国地方政府对城乡医疗卫生资源的供给都是在摸索中前进。对城镇一体化背景下城乡医疗卫生资源供给效能的研究也是对过去经验、教训的理论总结和升华，能对地方政府的治理效能评价起到一定的指导作用。同时，在中国独特的文化与制度背景下，城乡医疗卫生资源供给是一项全新的系统工程，具有相当的复杂性。因此，有必要对城镇化进程中城乡医疗卫生资源供给效能所涉及到的背景、内容和评价模式给予梳理和归纳。

诚然，城乡医疗卫生资源供给过程中虽然还有很多不尽人意的地方，但是政府治理理念的转变、市民社会的迅速发展给供给效能的提升带来崭新的希望。当前，城乡医疗卫生资源供给暴露的很多问题也是我们进行相关研究的出发点和切入点，沿着城乡医疗卫生资源供给模式与理念的发展脉络，尝试寻找符合我国实情的提升城乡医疗卫生资源效能的路径，摸索经验和总结教训，从而不断提高城乡医疗卫生资源供给效能，推动城镇一体化建设与发展。

[参 考 文 献]

[1]刘金伟.城乡卫生资源配置的“倒三角”模式及其成因[J].调研世界，2006（3）

[2]梁鸿，褚亮.试论政府在医疗卫生市场中的作用[J].复旦学报（社会科学版），2005（6）

[3]赵曼.浅论城乡医疗资源配置不均衡的原因[N].中国劳动保障报，2010

[责任编辑：刘玉梅]endprint