国家法律与党内法规关系探微

靳海婷

（广西大学 法学院，南宁 530004）

一、依法治党是依法治国的关键环节

法治与传统的人治相对，它要求国家严格依照法律的规定进行社会管理与社会发展。法治理念作为现代国家管理所应持有的态度及国民所应秉持的信念，是现代文明的产物。在社会生活中，法律首先扮演的是一个社会管理工具的角色。在私法领域中，通过法律来实现定纷止争，发挥着化解当事人之间矛盾的作用，从而构建出人与人之间和谐的社会氛围。在公法领域中，法律被视为公权力的牢笼，以法之明文规定的形式限制公权力的过度扩张，帮助公权力与私权利在动态生活中寻求到一个平衡点，以达社会稳定之国家目的。此外，法律更是社会价值观念的体现及价值评判的标准。一国之立法，建立于广大人民意愿的基础之上，是一个社会的整体价值观念的表达。法律规定何者为“对”，即是提倡与鼓励这些行为；法律规定何者为“错”，即是在价值观上对其予以的否定。国家借由公布法律之形式，表明其社会价值取向，同样以此形式影响着社会生活中个人的价值判断。

法治作为一条通往现代文明的路径，为国家管理者所用，已有一定的历史可以追溯。法治破除人治弊端，赋予了国家新的生命力。各国对接踵而至的法治道路的规划乐此不疲，而实践经验亦反馈了良好的社会效果，国家步入有序的状态。顺应历史潮流，我国开创了具有中国特色的法治道路，塑造了一系列的法治路径及理念。在这一系列的法治理念的构建中，依法治国是核心与主线，其中包含的“依法治党”要素是实现依法治国的基础。党的执政理念，始终要求依法执政、依法治国，在法律的框架内进行国家治理，始终要求共产党员模范地遵守宪法与相关法律法规的规定。这些都标志着党执政的合法性与正统性。在依法治国与依法治党的主题中都贯穿着法治理念，是法治理念的实践与应用。所以在本质上，依法治国与依法治党有着内在的一致性。党内法规调整的是党组织内部的管理秩序与人员秩序。法律治理国家是提升党执政能力的正确路径。我国《宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”这意味着尽管党作为执政党，仍然需要在宪法与法律的框架内执政，不得偏离宪法和法律之规定。作为党内“根本大法”的《党章》亦强调宪法与法律的重要地位。由此可见，国家法律与党内法规在这一层面上是相容的，相互促进的。

二、国家法律与党内法规分属两个不同体系

根据学界的共识，国家法律与党内法规分属于不同的体系之中，尽管两者在内容制定上存在一致性，但是亦存在冲突的情形，所以要使两者保持良好的运行态势，不至于“脱轨”，就必须厘清两者之间的区别，划分其界线，才能保持国家秩序与党内秩序的稳定与和谐。

（一）党内法规不在宪法规范之列

党内法规以全党的名义制定，规范党组织的一切运作及其人员的行为规范，其中《党章》作为全体党员的最高行为准则，曾有学者一度认为《党章》作为党员的总章程，应当划入宪法规范性文件之列，甚至有学者指出《党章》具有宪法上的效力。存在这样的认识实则有其深刻的历史原因。首先，就产生的时间来看，《党章》产生于1922年的党的第二届全国代表大会，相比之下新中国的第一部《宪法》制定于1954年的全国人民代表大会。《党章》在产生的民主成分及作用来看，确实带有一定的宪法影子。其次，随着《宪法》的修改完善，《党章》亦跟随《宪法》的修改节奏进行自我完善。从内容上说，宪法的序言及相关条文与党章的总纲存在文字上的高度一致性。宪法序言共有13个自然段落，其中第5至12段的内容与党章第6至14自然段的主要内容高度重合。综合这些原因，也难免使人有《党章》具有宪法性质的错觉。

究竟《党章》是否具有宪法的性质？随着宪法理论的不断拓展，这个问题已经不言自明，《党章》不应列入宪法规范之列的原因是：第一，从制定主体上来看，《党章》是由最初的共产党组织起草制定的，代表的是共产党员的共同意志，而非全国人民的意志表达；宪法的生命力在于，它是经由人民的授权，由制宪机关进行制定，得到全国人民的肯定的。第二，从其调整对象上说，《党章》不外乎调整的是党组织内部的人、事、物关系；而宪法的存在是为达到保障全体公民利益及规范国家机关行为的目的。第三，论两者的效力方面，《党章》的效力只能及于共产党员，管理的也是其内部事务，不能对外产生效力，这与公司的内部章程有一定的相似性，宪法作为我国的根本大法，具有最高的法律效力。所以，不论党内法规具有怎样的历史原因，要视其为宪法规范在理论上是很难站住脚的。

（二）党内法规不同于一般法律

自法律产生之始，对其含义的认定备受争议，可谓仁者见仁智者见智。霍布斯认为：“法是国家对人民的命令，用口头或者书面文字说明，或用其他方法所表示的规则或者意志，用以明辨是非、指示从违。”美国法学家弗兰克提出：“就任何具体而言，法或者是实际的法，即是关于这一情况的过去的判决；或者是大概的法，即关于一个未来判决的预测。”在不同法系下存在法的定义上的差别，我国属于制定法国家，大多学者秉持的观点是：法是由国家制定、认可并由国家保证实施的，反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级意志，以权利与义务为内容，以确认、保护和发展统治阶级所期望的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系。且不论对法进行何种定义，其文字措辞又如何，构成法的概念的要素不外乎以下几个方面：第一，法由国家制定。第二，涉及国家强制力的运作。第三，法的正义性，即区分“善法”与“恶法”。

党内法规则完全不具备以上法的相关要素。党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。在性质上属于党在进行自身建设及管理过程中的内部规范性文件。其区别于国家法律，首先表现在制定主体方面。根据《党内法规制定条例》的规定，党内法规一般由两类主体制定，一为党的中央组织，二为中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。制定的主体只限定在党组织内部，并未如法律一般，由全国人民代表大会制定，体现全体人民的意志。其次，党内法规的保障体系也并不涉及国家的强制力。国家公权力的代表，即是立法、司法、行政等三大公法部门。党内法规内部产生的位阶效力上或者内容上的的冲突，不属于立法机关的审查范围；对党内法规的违反行为也并未纳入司法救济途径，党组织内部有其自身的惩处规范；党内法规的落实依靠的是各级党委，与行政机关分属两个不同的部门体系。总之，国家法律与党内法规在概念要素上存在着显而易见的界线划分，两者分属于不同的体系之中。

（三）党内法规或具有软法的某些特性

近年来，有将法律作“硬法”与“软法”之分的趋势。“硬法”指国家法，属于国家法律体系，包括宪法与一般法律。“软法”概念属于舶来之物，作为法的表现形式之一，客观存在于各国的法秩序当中。起初，软法一词出现于国际法领域，在环境保护的合作、国际争端的解决方面起到了惊人的成效。究其概念，法国学者F r a n c i s S n y d e r认为，软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则。我国学者则认为，软法实际上是一个概念性的词语，就是作为一种事实上存在的，可以约束人们行动的行为规则，此行为规则的实施基本上不直接依赖于国家强制力的保障。

根据这一观点来审视党内法规，很容易得出党内法规具有软法性质的结论。众所周知，国家强制力主要指军队、警察、法庭、监狱等暴力机关，为实现国家利益与社会利益，对违法犯罪事项予以惩处的公权力。相反，违反党内法规的情况下，通常的做法是将党员进行“双开”或者“双规”，“双开”即开除党籍、开除公职；“双规”指在规定时间规定地点对问题进行说明坦白，两者皆属于对党员的纪律处分。违反党内法规行为的惩处也仅止步于此，并未涉及国家强制力的介入。所以在此层面上，将党内法规视为软法有其合理之处。

三、党内法规与国家法律的衔接问题

（一）党内法规与国家法律冲突与衔接问题的表现

尽管党内法规在制定过程中，严格遵守宪法与法律的相关规定。但是由于历史遗留的原因及瞬息万变的社会状态，要保持党内法规与国家法律的一致性，是有一定难度的。如我国在2013年废除了劳动教养制度之后，《中国共产党纪律处分条例》第三十一条规定明显与现实立法产生了冲突，需要党内法规作及时的清理工作。以上是为法律法规实体上的冲突例证，关于两者之间的冲突亦表现在相关的程序之中。在实践上，有关党员违反了党内纪律甚至触犯了刑法的情况下，对其的惩治措施第一步基本上都是对其进行“双开”，而后才是司法权力的介入。这种“先党内后党外”的程序，其实并无法律上的直接规定，在党内法规之中也并无明确的规定。《中国共产党纪律处分条例》第三十二条规定：“党员受到党纪追究，需要给予行政处分或者其他纪律处分的，作出或者批准作出处理决定的党组织应当向有关机关或者组织提出建议；涉嫌犯罪的，应当移送司法机关。”只有通过此条文的解读，方能窥探出“先党内后党外”程序的一些端倪。程序上的先后之别，难免使人产生党内法规优先于国家法律的错觉。不论其先后顺序的正当性，该问题实际上属于党内法规与国家法律的衔接问题。

（二）党内法规与国家法律冲突与衔接的解决路径

1.完善备案审查机制。国家法律的制定已有成熟的体制保障，相比之下党内法规的制定及落实并无完整的程序保障，稍显混乱。由于制度的不完善，导致党内法规的合法性备受质疑，为消除这些疑虑，建立党内法规的备案审查机制是首要任务。国家法律的备案审查制度是我国立法监督的重要一环，各级人大常务委员会司职法律法规的审查备案工作。从审查的前置程序、审查的对象、审查的程序事项都有明确的规定，加强了法律体系的内在一致性与整体性。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》中明确了对党内法规的备案制度：“中央纪律检查委员会、中央各部门、中央军委及其总政治部和各省、自治区、直辖市党委发布的党内法规，应于发布的同时报送中央备案。”但是此条规定仅表明存在备案制度的形式，由于缺乏相应的审查机制，使党内法规的备案审查有名无实。所以应当在审查主体、审查标准等方面作进一步的细化，使得对党内法规的审查备案工作得以有效落实。

2.建立党内“执法”与国家执法的协调机制。自1993年纪检监察合署办公以来，各地的纪检监察机关与司法机关建立了执纪执法联席会议制度。联席会议制度在解决党内“执法”与国家执法层面的衔接问题确实起到了不小的作用，但是仍存在一定的弊端。通过联席会议促进相互间的协同工作的同时，容易产生相互推诿的不良后果，影响案件的处理进程。除此之外，对于责任的划分也存在灰色地带，造成权责不清的现象。所以，在协调党内“执法”与国家执法工作的重点应当是在联系中保持各自的独立性。在区分党内法规与国家法律的基础之上，加强两套体系的衔接工作，如上文中提到的关于“双开”实施上的问题，是先党内惩处后党外制裁，还是先党外制裁后党内惩处？这个问题需要更进一步的论证，但是需要明确的是，党内党外分属两个不同体系，其独立性是需要保持的。

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