国企改革要奔着问题去

丁凯 黄卫平

今年5月18日，国务院发布《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，要求深化企业改革，进一步增强市场主体活力，明确要推进国企国资改革，制定进一步完善国有企业法人治理结构方案，出台加强和改进企业国有资产监督、防范国有资产流失的意见等多项重点工作任务。国企改革从2014年的第四项工作提升为2015年的第二项任务，其在经济体制改革中的分量显著提高。

2014 年底召开的中央经济工作会议曾明确提出：“推进国企改革要奔着问题去，以增强企业活力、提高效率为中心，提高国企核心竞争力，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。”当前，我国经济发展已经进入到了新常态。认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。在这样的大逻辑之下，国企改革也正在进入深水区和攻坚期。

混合所有制要真的混起来

十八届三中全会《决定》指出：“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。”混合所有制改革的目的，就是要发挥不同性质股权的各自优势，实现各类性质股东的合作共赢，形成市场经济条件下的股权激励与约束机制，综合平衡各类股权的控制力，发挥股权之间的制衡作用。2015年《政府工作报告》提出，要“有序实施国有企业混合所有制改革，鼓励和规范投资项目引入非国有资本参股。加快电力、油气等体制改革”。

混合所有制绝非几种所有制的简单拼接，它需要以一系列的制度设计创新为支撑，以避免“为混而混”的误区。从各地已有的试点看，大多采取如下措施和步驟：

确定可供混合的产业准入负面清单。混合所有制改革并不是要把国有企业全部民营化、私有化，而是通过产权制度改革、产权结构调整，来促进国有企业体制机制的转换，增强活力与竞争力。发展混合所有制经济必须制定出统一的、相对清晰的负面清单：如涉及国家安全的少数国有企业，可以采用国有独资形式；涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域、特殊资源的国有企业，可保持国有绝对控股；涉及支柱产业和高新技术产业等行业的重要国有企业，可保持国有相对控股；国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业，则可采取国有参股形式甚至可以全部退出。

选择国企改革的混合模式。随着本轮国企改革和混合所有制改革的大力度推进，未来改革的方式应该会更加多样化。国有资本与集体资本、非公有资本相互参股，形成混合所有的股份制经济，这将是我国股份制经济在股权结构上的一个重要特点。在同一企业里，既有国有股，也可以有集体股、个人股、外资股、法人股等，各类所有制资本具有平等地位，按照股权多少，享有不同权益。国有资本可以控股，也可以参股，无论采取哪种形式，都是公有制的实现形式。

允许非公有经济进入混合所有制的模式。非公经济主体进入国有企业可以有多种模式，如可通过出资入股、收购股权、认购可转债、融资租赁、收购闲置资产等形式参与国有企业重组上市或国有控股上市公司增发股票。同时，非公经济主体可以与国有资本共同出资设立股权投资基金，通过股权投资基金参与国有企业改制上市、重组整合、企业并购，共同投资战略新兴产业，创新性和孵化器等高收益、高风险业务。

另外，非公经济还可以参与国有企业改革发展，如参与国有企业重大改制重组、重大改革创新、重要产业提升等项目。

分类监管要分得科学

2015年《政府工作报告》提出：“要准确界定不同国有企业的功能，分类进行改革。”不同类型的国有企业属性不同、目标不同，在市场经济中扮演着不同的角色，分类改革的思路，既强调了国有企业的盈利性，又兼顾了国有企业的公共性，在功能分类的基础上进行分类监管，有利于进一步增强国有资产监管的针对性和有效性，同时也有利于国有经济的发展和国民福利的提高。目前的试点经验大致可划分如下三大类型：

第一类是由国家产业政策所确定，承担国家交予的保障性、公益性的业务，如具有保障国计民生的国企，再如提供公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育类等公共产品和公共服务的国企。由于保障性的国有企业和公益性的消费具有非竞争性和非排他性，又涉及社会稳定，且容易出现外部性和搭便车行为，私人企业不愿意进入，因此公共产品和公共服务必须由国有企业提供。此类保障性和公益性较强的企业，国家保持绝对的控制力，国有资本绝对控股。

第二类是处于自然垄断和部分资源性行业的适度经营性国有垄断企业。如输电、管道然气、自来水、铁路运输、水利基础设施建设等，这类自然垄断行业具有规模报酬递增的特征，应当主要以公共绩效同时辅之以财务绩效进行评价。部分资源型垄断国有企业应由市场供求状况来决定价格，以反映资源的稀缺性，但国家必须利用税收和相关法律法规来保证公平和防止过度开发，以保证资源的有效利用。此类企业，应制定统一规范的服务、技术和安全标准，国家应保持一定的控制力，国有资本优势控股。

第三类是竞争性国有企业。包括制造业、商业、服务业等，是私人资本大量存在的领域。对于这类国企，可以将其推向市场，实现资本的合理流动。当然，这也并非意味着国有资本要完全退出。政府为了实现调控经济的目标和发展规划，需要部分国有企业分布在一些对经济发展具有战略意义的竞争性行业，并保持一定的控制力。中国还处于向成熟市场经济的过渡阶段，市场发育程度还不充分， 国有企业还有必要保留一部分在竞争性行业中以维护经济稳定。

国企准确分类之后，方能根据功能的不同实施混合所有制改革。公益性国有垄断企业被赋予强制性社会公共目标，不以盈利为目的，向公众提供高质量的公共产品和公共服务是对其进行绩效评价的依据，重点考核成本控制和服务质量；适度经营性国有垄断企业，包括自然垄断性和部分资源垄断性国有企业，以社会公共性目标为主，经济目标居次，考核重点是风险控制与整合市场资源的能力；而竞争性国有企业，则以利润最大化为首要目标，企业拥有更多的自主权。

国有资本要管得到位

十八届三中全会确定了“管资本”和组建“国有资本运营公司”及“国有资本投资公司”等原则和方向，新一轮国企改革的一个关键点就是如何重新构架国有资产的管理体制。“国有资本运营公司”概念，发源于新加坡淡马锡模式，核心理念是完全遵循《公司法》进行管理，实现所有权和经营权的分离，以国家而非国企本身的经济利益最大化为原则。当市场失灵时国有企业要毫不含糊地进入私人企业难以进入的市场；当市场完善时，也要毫不含糊地退出，这种模式本身具有动态性。

2015年《政府工作报告》提出，要“加快国有资本投资公司、运营公司试点，打造市场化运作平台，提高国有资本运营效率”。在设立渠道上，应在国资监管机构与经营性国企之间，系统性地组建国有资本运营公司以及通过改组设立国有资本投资公司，专门从事国有资本的运营管理。在国资监管机构与国有资本投资运营公司之间，实现监管者与出资者职能的分离；在国有资本投资运营公司与经营性国企之间，实现出资者与企业的分离。通过两级分离，形成国资监管机构—国有资本投资运营公司—经营性国企三层国有资产管理架构。同时，改组、新建的国有资本投资运营公司，根据国有经济分类监管的战略，通过对重点行业的各类企业退股、参股或控股，放大国有资本的控制力和影响力。

在监管方式上，应改革政府监管国企的方式。一是出资人履职方式去行政化，探索利用出资人管理事项清单制度，优化国资监管机构的履职方式。其核心是减少国资监管机构对企业的审批事项，逐步将国资监管机构的职权限定在《公司法》所赋予的股东会和股东的职权范围内。二是将更多经营权归还于企业。如将竞争性一级企业高管的选聘、管理等职权交给企业，仅报国资监管部门备案，建立外部董事占多數的规范董事会，将一定额度范围内的投资计划、大额担保、重大财产转让等事项的决定权授予董事会，并探索按完全市场化方式管理国有股权低于 50%的混合企业等等。三是积极推进国资证券化和国企整体上市，通过定向增发、向控股上市公司注资、剥离辅业资产等多种方式，将更多优质国有资产注入到上市公司，实现更多竞争性一级企业整体上市，达到“多位一体”市场化监管的目的。四是深入优化国有资源的布局，借助资本市场力量稳步推进并购重组，实现国企资源的有效配置。

现代企业制度要建设好

2015年《政府工作报告》提出，要“完善现代企业制度，改革和健全企业经营者激励约束机制”。现代企业制度的完善，是国企混合所有制改革、分类监管和“管资本”搭建国资管理平台的制度保障。当前，我们可主要从三个方面着手：

一是结合混合所有制改革加强董事会建设。目前，尽管很多国有企业基本都按照《公司法》建立了法人治理结构框架，但很多都是“形似神不似”，董事会多是议事机构而非决策机构，核心原因是政府管得过多，董事会职权没有落实。当务之急就是要积极探索结合混合所有制改革来落实企业董事会的职权，规范董事会的运作模式。如借助整体上市形成多元股权结构，避免国有股“一股独大”，使董事会真正成为决策核心，这也是国资监管机构由管资产向管资本转变的一条重要途径。

二是积极推行职业经理人制度建设。全国各地国有二三层级及以下企业中的职业经理人虽已比较普遍，但省属一级及以上企业的负责人仍以组织选任为主。因此，下一阶段要增加一级企业负责人的市场化选聘比例，特别是竞争类一级国企的经理层高管基本都要实现市场化选聘和契约化管理。

三是加强激励约束机制建设。应结合国企的混合所有制改造，积极探索限制性股票、股票期权、岗位分红权等市场化激励约束机制。如对企业高管采用市场化的考评和股权激励，实行管理层和骨干员工的股票期权激励计划，这也是多元化持股的一种重要方式。又如在创投型新业务、新业态、新项目中，率先尝试股权或模拟股权、项目团队跟投、超额利润分享等市场化激励约束机制，增强企业内生动力。

（作者：黄卫平，中国人民大学经济学院教授；丁凯，中国人民大学世界经济研究中心秘书长）

责任编辑：杜梅萍