政府投资项目造价控制问题分析及对策探讨

范萍

摘要：政府投资项目是指使用财政性资金的固定资产投资项目，属公共财政使用范畴，其区别于一般民间投资项目有着公益性、长期性、投资额大、社会影响及关注度高等特点。基于上述资金性质及建设特点的特殊性，政府投资项目应该做到科学决策、合法程序、保证质量、控制造价、发挥效益，本文即对其中的重要环节——控制造价，对政府投资项目在全过程造价管理中的控制关键点、存在问题、对策建议等进行基础性探讨。

关键词：政府投资项目；造价控制；对策建议

一、政府投资项目造价控制工作的重要意义

近年来，随着城市不断发展及城镇化的持续推进，各地政府投资项目数量不断增多、规模不断扩大，项目投资支出占财政支出的比重越来越大，地方财政的压力也持续增加，部分小型城市甚至出现无力投资完善基础设施建设的局面。如何能有效地节约工程费用，让有限的财政资金发挥最大的投资效益，这是贯穿项目投资决策阶段、设计阶段、实施阶段、投用保修阶段等全过程的重要问题，是各政府投资项目业主十分关心、重点控制的关键工作。然而，做好政府投资项目造价控制却不是一件简单的工作，它涉及的环节多、对象多、问题多，如怎样做好现阶段需求与未来发展的定位，如何处理好质量、工期、费用三者的关系，如何选择最好的管理模式、融资方案等，所以说政府投资项目造价管理是一项十分复杂而困难的系统性工作，做好项目造价控制对规范建设行为及发挥财政资金最大效益具有重要意义。

二、政府投资项目造价控制存在的主要问题

1、前期工作深度不够，建设仓促上马；

近年来，某某耗资千万的项目“今天建完明天就拆”，某某项目重复建设投资浪费等事件不时见诸报端，政府投资项目投资失控、三超现象（即概算超估算、预算超概算、决算超预算）、追加资金等问题普遍存在，这与众多政府投资项目前期工作深度不够，上马仓促，“拍脑袋”决策，片面追求进度，要求形象或政績等息息相关。

建设项目前期工作是从建设项目酝酿到开工建设之前的各项工作，项目决策及设计均属前期工作阶段。有关研究表明在建设项目的不同建设阶段造价控制的效果不同，投资决策阶段对项目造价影响为75%-90%，设计阶段为30%-75%，可见前期工作的重要性。然而在实际工作中，有些政府投资项目没有开展深入细致的前期准备工作，“拍脑袋”决策，程序流于形式，先建设后报建，先做事后算账的问题屡见不鲜，投资概算、预算等对造价的控制失去意义。

2、建设单位能力有限，素质参差不齐；

工程建设项目管理具有很强的专业性，全过程、全费用管理的环节多、要求高。政府投资建设项目大部分属政府部门自行管理，有的项目甚至从不同单位抽调临时组建“工程项目指挥部”进行管理。这些项目管理机构的人员素质参差不齐，有的在项目决策、概预算、招投标、施工管理和决（结）算办理等专业方面缺乏足够的经验，极易造成项目投资管理失控和国家资金的损失。无法有效对参建单位进行管理，甚至被施工单位或监理单位牵着鼻子走，有些施工单位与监理单位恶意串通，虚报工程量、引导设计变更，有些建设单位对超计划投资部分不按规定程序重新报批，而是先斩后奏；有的项目竣工后长期不办理竣工决算，造成资产无法转固。

3、参建单位行为不规范，自身管理不严；

项目五方参建单位（勘察单位、设计单位、建设单位、监理单位、施工单位）是全过程建设中的五方责任主体，其对工程造价的控制都有着各自不同的责任。如勘察单位需按规范及合同提供准确的勘察成果为设计单位使用；设计单位需规范标准要求满足建设单位的需求，同时利用自身的专业水平优化设计、节约费用；建设单位在设计方案的选择、招标条款的确定、施工合同的签订及施工过程中的管理都是造价控制的关键所在；施工单位及监理单位应按图纸及合同约定保质保量地完成工程建设，并按约定结算工程款。但实际情况是，各参建单位从自身利益出发，或是专业水平及素养不高，诸多管理行为不合规，甚至不合法。如未批先建、擅自改变发包方式、随意提高建设标准、违法转包分包、串通签批设计变更、恶意虚报工程量等，这给项目建设成本的控制带来极大难度。

4、建筑领域竞争无序，市场乱象丛生；

目前，建筑施工市场呈现典型“买方市场”特征，市场上“僧多粥少”而又“鱼龙混杂”。政府投资项目以其资金有保障及利润相对合理的特点深受施工单位青睐，建设规模稍大的公开招标项目往往出现投标单位几十家甚至上百家的现象，竞争十分激励，不少施工单位采用一些不正常手段中标，如借用有资质但无真正实力的施工单位围标串标，先低价中标再采用各种手段高价结算，采用严重不合理的不平衡报价策略而在施工过程中设法变更，牟取不正当经济利益；这些手段既不合法，也扰乱了建设市场秩序，同时导致工程质量和安全无法得到保障，工程费用也无法得到有效的控制。

三、政府投资项目造价控制的几点对策建议

1、完善政府项目监管体系

建立政府投资项目全程监督制度，明确各地方财政、监察、审计、建设等主管部门在项目建设监管中的权利、职责及义务，防止职能交叉或监管缺位，对项目建设各项工作的合法性、合理性等进行相互监督。在长期的工作中及时总结经验教训，对项目全过程管理中出现的问题及应对措施等进行总结整理，完善并出台政府投资项目管理制度，让政府投资项目在法律的框架下更能有效地进行管理。

2、抓好重点工作环节控制

一是抓好项目决策及设计阶段工作，进一步规范前期咨询评估、方案审查、概算审批等工作程序，科学合理选定建设目标，优化工程设计，切实防止不顾前期工作深度，造成项目实施过程中投资失控的局面；

二是抓好招投标及合同签订工作，强化招投标行政监督机制，避免暗箱操作，制定高水平的招标文件，合法签订施工合同，努力以合理的工程费用选择最好的施工队伍；

三是抓好施工过程管理工作，严格施工过程中的工程进度款支付、工程设计变更、签证资料确认、工程索赔提交、违约责任追究等各专业工作，严格按照合同约定做好成本控制；

3、加强项目跟踪审计力度

在政府投资重点项目监管中充分发挥中介审计机构“免疫系统”功能，由中介机构对项目施工招投标阶段、建设实施阶段、竣工决算及验收移交阶段实施全过程审计监督，其可及时发现和纠正招投标、合同管理、现场管理、投资控制等环节常见性的问题，有效遏制建设工程实施中的一些瞎指挥、乱签证、随意变更等现象，及时为有关各方提供咨询意见，并督促整改，最大程度引导和规范各方行为，防微杜渐，整体上提高建设投资绩效。

4、加强违法违规处罚力度

地方政府或相关部门要严格执行党风廉政建设责任制，对政府投资项目要实行巡查制度、审计制度，畅通违规举报渠道，加大查处违法违纪案件的力度，对在项目建设中违规操作、贪污受贿的，要严肃追究责任，绝不姑息，切实增强各单位及个人的法律意识和责任意识，做到有权必有责，用权受监督，违法必追究。