公路造价工程管理体系及方法

【摘要】在中国经济快速发展的过程中，交通运输的发展是不可或缺的一环。正是因为交通运输事业的高速发展，我国的国民经济才能够持续、健康、快速、稳定增长，人民的生活水平和生活方式才有了极大的改变。在交通运输行业中，作为交通运输基础的公路基础设施建设又起着重要的作用。亚当·斯密曾经说过，一个地方的经济是否繁荣发达，全依赖与良好的交通设施状况是否到位。根据世界银行的统计数据，我们可以看出，中国过去几十年来经济的发展速度令人震惊，其中一个重要的原因就在于基础设施尤其是以公路为代表的基础设施正在大大地完善发展。公路的建成和使用，极大地缩短了经济发达城市之间的距离，缩短了运输所需要的时间，加快了商品流通、人员往来的速度、促进了国民经济的快速发展和社会科技的进步。在公路建设快速发展的同时，我国的公路造价管理体系也在不断的完善，工程造价的方法也在不断地进步，这反过来有利于公路基础设施的建设。

【关键词】公路；造价工程；管理体系；方法

中国在过去的几十年中，取得的发展成就令世界瞩目。其中的一个不可或缺的条件就是公路基础设施的建设和完善给经济的发展打下了良好的基础。公路的建设和使用不仅仅缩短了地区和区域之间的失控距离，加快了地区之间、经济失衡地区之间的人员、物品、技术、信息、物资等的交流速度，有效地降低了企业的生产运输成本，实现了更大规模和更深层次的资源优化配置，开拓了偏远地区的市场，促进了国民经济的和社会的进步，而且也深刻地改变着人们的时空观念和生活方式。在交通不便的时代中，人们主要依靠不行、牲畜来出行，效率缓慢，但是自从我国开始建设高速公路开始，人们的出行效率就大大地提高了，人与人之间的交流变得更加方便快捷，生活节奏也随之加快。在公路给人们带来一系列改革的背后，建设公路过程中的工程管理体系和方法问题也日益受到人们的重视，许多研究者对此加以研究，力求提出最为科学合理的建议。本文就在前人研究的基础上，提出自己对于公路造价工程管理及方法的一点浅见，以与他们参考研究。

一、公路造价管理体系中存在的问题。

1949年，新中国建立以来，随着社会经济形势的变化，我国的基本经济制度由最初的计划经济发展到后来的有计划的商品经济制度，最后在邓小平的指导下，我国的经济制度开始向社会主义市场经济制度转变。在这种经济背景下，我国的公路造价管理体系也在不断地变化当中。1949年实行的“事后算账、实报实销”的公路造价管理体制，初有效果。但是1966年文化大革命，这一公路造价管理体制被认定为修正主义而遭到全盘否定，取而代之的是“经常费制度”，由于这一制度不切合实际，所以这一时期的公路建设项目根本就无法完成，公路造价工程管理体系处于崩溃的和失控的局面之中。1972年，为了改变这一局面，交通路重新编订了《公路基本建设工程概预算编制方法》，恢复了公路造价管理系统。此后，我国的公路造价工程管理系统开始走上正轨，并随着实际情况的变化而进行调整，各项制度也越来越趋于合理和科学，对于公路基础设施的建设具有重要的指导意义。

但是随着我国高速公路建设规模的扩大和投资数目的增多，特别是高速公路的触角开始向山区、高原、丘陵、沙漠延伸时，高速公路的建设的难度向加长隧道、跨海大桥增强时，公路造价工程的指标也在不断地刷新当中。同时随着社会形势的发展变化，征地拆迁费用、原材料价格费用等各项基础资料的成本在不断地上升，导致高速公路建设过程中出现了投资效益降低、社会成本加大、政府公信力减弱、与民争利等诸多的问题。

1、投资效益降低。随着征地拆迁费用的水涨船高、原材料费用的上升等基础成本的加大，项目投资效益下滑，这直接导致了项目投资资金无法回笼，加大了自身偿债的风险。在资金不足的情况下，公路工程建设只能求助于政府，政府用于扶持公路建设资金的比例大大增加，而收益却不知何时才能见到。这使得政府的负债规模越来越大，到最后甚至無法满足基础设施的建设性支出。尤其是国务院于2009年颁布的对于高速公路固定资产投资项目的资金约束条例，更进一步增加了政府或建设主体的负债数目，同时也加大了银行等金融机构的贷款难度和贷款比例，这种种情况表现出高速公路建设成本的增加、投资效益的降低。

2、社会成本的增加。世界银行对于中国高速公路的通行收费状况进行调查后，在报告中指出：中国的高速公路通行费收费过高，超出了中国车主的可承受范围。为了论证这一结论的可靠性，世界银行引用了私人汽车在通行1600公里后，车主所付出的的通行费在总收入中所占的比重这一指标。根据测算，在13个国家的一千多个城市中，中国车主的通行费用所占总收入的比例最高，甚至超过了美国、加拿大、澳大利亚等发达国家。这一测试产生的结果也引起了社会的高度关注和私家车主的不满。

3、政府公信度减弱。在基础设施项目的建设过程中，各个参与者都想分一杯羹。概算超过估算、预算超过概算、决算超过预算这三方面的支出超额情况非常严重。以公路建设为例，公路主体建设单位、咨询单位、设计单位、监利单位等与高速公路建设相关的单位都不约而同地想从中高成本建设当中获得更多的个人利益，更可怕的是，他们之间形成默契，彼此帮助，成为蛀虫一样的存在，使得政府关于高速公路基本设施项目的各项行政法律法规形同虚设，大大影响了政府的公信力。

二、公路造价工程管理体系中存在的问题具体体现。

公路造价管理体系中存在的问题集中反映了在目前的经济形势下，我国高速公路工程造价管理体系在确定方法和控制模式方面不适应经济发展的需求，公路造价管理体系落后于我国市场经济体制的进步和社会主义市场经济体制的发展现状，具体表现在以下三个方面。

1、公路工程造价的确定方法不够科学合理。目前我国市场上的公路建设的前期造价沿用的是传统计划经济体制下定额制度和“三性一静”制度，所谓的“三性一静”是指定额的统一性、定额的综合性、定额的指令性和工、料、机这三样的价格的静止不动。这种制度是在计划经济体制下产生的“量价合一”的产物，与公路造价管理的现实相脱节。以定额为标准限制了工程造价的施展范围，大大地滞后于实际，这种价格取定方法是无法跟上市场经济下价格动态变化的步骤，在实际操作中往往受到各种限制和约束，比如同一个公路的工程项目，在水平、经验不同的计价单位的操作下，得出的价格可能往往大不一样，这样是无法真实体现承包商在实际建设工程中的成本差异，给公路工程造价管理体系造成一定的困难，不利于工程造价的合理确定。

2、公路工程造价的控制模式不够科学。公路工程造价要经过四个阶段，首先是估算，其次是概算，接下来是预算，最后才是决算，这四个阶段本来是应该互为前提和参考的，但是在目前的公路造价管理体系中，这四个阶段被严重地割裂开来，概算超过了估算、预算超过概算、决算超过预算等超水平支出的现象越来越严重，造成项目决策计划阶段的造价依据不合理，影响了决策的科学性和合理性，进而对工程进展造成阻碍。同时决算大大超额的现象，也会加剧公路建设的资金缺口，使得前期对于公路工程各阶段造价的审批工作失去实际的意义。同时在建设环节，投资、决策、设计、招标、施工、决算这个阶段的工程造价控制模式并不科学，在针对性、有效性和可操作性方面水平低下，被整体人为地割裂分开，分割为概预算定额体系和工程量清单体系这两个部分，这种划分方式十分地简单粗暴，一旦出现问题，各个环节之间的负责人可以互相推诿，无法查找问题和责任人，导致管理水平低下。

3、公路工程造价管理体系不够完美。发达国家经过几十年的探索和发展，在公路工程造价关系系统方面已经是非常地完善，在很大程度上能够直接为公路建设提供指导。与国外相比，我国的公路造价管理体系在计算依据方面、管理机构和分工方面、从业要求方面、政府支持方面还存在着严重的不足和问题。所以，现阶段对公路工程造价管理体系的要求是借鉴国外的先进经验，在结合我国特色社会主义的国情的基础上，寻找科学合理的公路工程造价管理体系改革的指导思想和方案。

三、公路工程计价原理。

本文写作的目的是针对我国公路造价工程中存在的问题，深入分析公路工程造价的机制和原理，确定公路工程造价的科学合理的方法和有效控制公路工程造价的模式，以供决策者参考，并为公路工程项目的建设、投资过程提供理论上的依据。

1、价格的基本原理。在马克思主义经济理论的指导下，我们可以得知所谓的价值是指凝结在商品中的无差别的人类劳动。价值的高低是由社会必要劳动时间为依据来计算的。商品的价值主要由两部分组成，第一是商品在生产过程中所消耗的生产资料，例如原材料、场地等等，第二是在生产商品的过程中所消耗的劳动力。劳动力所创造的价值又包括补偿劳动力的价值和剩余价值。在商品交换过程中，价值是固定的，但价格却会在一定的范围内变化，在商品生产和商品交换过程中，即使是同一件商品也会出现不一样的价格，即使是同一样的价格所代表的商品质量也会有所不同。引起价格波动的因素有许多种，比如商品的内在价值、市场需求、汇率、潮流等等，但是最终的决定因素却是商品的内在价值。总体而言，价值是价格的基础，价格是价值的货币表现形式。

商品的价格在形成之后，对于市场经济的发展具有重要的作用。它不仅仅是市场参与主体之间互相联系和传递信息的方式，同时也在一定范围内促使最少的资源得到最大化的合理利用。在经济学上，价格分为市场价格和计划价格两大类。所谓的市场价格就是运用市场经济规律把价格的变化与市场交换和社会经济活动联系起来的纽带，它被称为看不见的手，在无形中调节着社会资源的优化配置。与市场价格相反，计划价格完全摒弃市场经济规律，它从价值本质关系入手，从理论上研究价格的形成和变化机制，其目的是为了确定成本的形成和利润的分配方法，并论证其合理性。一般而言，在生产者计算成本的过程中，运用的往往是计划价格，它以自己的生产消耗为依据，形成一个理论上的价格体系。但是对于社会运行来说，商品价格的确定往往是计划价格和市场价格交替起作用的结果。在不同的社会体制或不同的发展阶段下，两者所起的作用不一样。在社会主义市场经济发展阶段，价格的形成是在国家宏观调控的基础上，充分发挥市场经济作用的结果。

2、公路工程的造价。

“工程造价”这个专业词汇来源于“建筑工程概预算”和“建筑产品价格”，前者是由苏联引进的以概预算为核心的工程造价管理体制，后者是从上世界八十年代开始在建筑经济学界使用的一个定义。“工程造价”一词首次出现在政府文件中，后来很快风行与学术界和大专院校与建筑单位之间。在工程造价和建筑产品价格这两个概念同时存在的时候，工程建设领域中各个参与主体的市场经济关系比较混乱，人们分不清那个词汇更能准确地概括公路工程在建设过程中，投资主体和建筑主体的费用关系。在国内外一些具有权威性的书籍中，“建筑产品价格”一词的内涵和外延的界定还是较“工程造价”更为清楚明晰的。“工程造价”一词是政府创造，其内涵带有明显的不确定性，如在提到控制并减低工程造价时，此时的造价明显是指投资主体的降低和控制建设工程的投资费用，但是在政府的定义中，却是指建筑产品的价格。由此可见，“工程造价”一词的通用，完全是我国经济发展下的特定产物，是建筑市场行业价格行政管理和投资费用计划管理两者的结合。经过反复的討论和深入的研究，最终敲定“工程造价”一词的含义既包括建筑工程投资，也包括建筑工程价格。

公路是具有公益性质的基础设施建设项目，这就决定了政府在工程建设过程中所起的主导作用。而政府的投资并不是随心而定的，而是需要依据一定的法律法规程序来实施，这是确保政府投资能够高效率利用的重要手段。在特定国情的背景下，我国的公路造价可以定义为：为了按照设计的要求顺利完成一项公路工程的项目，从立项开始，要交付使用过程中，所包含的预期开支和实际开支组成的全部费用。所谓的预期开支是在在项目为开工之前，所进行的前期准备中，可能发生的投资额的估计和测算，这一环节必不可少，它不仅能够为项目策划做出决策时提供参考依据，并为形成合力的投资融资方案做准备。而且也可以为资金筹措和资金使用提供理论上的依据。实际开支是指在项目建设工程中，发生的实际的投资额。在采用总价合同的项目中，最终的中标价格就是项目的实际投资额。在单价合同的项目中，中标价是由若干分项组成，最终的工程造价是由实际发生的各分项的工作量乘以分项单价产生的。

3、公路工程造价的特征。建筑工程作为商品的一种，它具有一切其他商品的共同特征。但是建筑工程的生产又具有其特殊性，它被固定在某一个地方，由特定的人员运用特定的设备完成，所以除了原材料的费用外，它的价格还包括了所使用土地的价格、特殊地形的施工增加费用、施工机构迁移费用和生产流通费用等等。它具有以下特征。第一、单件性。由于公路工程建设项目所经过的地理位置、地形特征、自然气候等条件各不相同，所以工程的项目设计也不完全一样，每项工程所使用的建筑技术、设备、材料等，在数量上和内容上都有很大的区别。另外，在不同的时节、不同的工程、不同的地区所使用的人力、物力也各不相同，人力价格、原材料价格也处在不断地变化之中，因此公路工程不可能像流水线商品一样大量生产、成批定价。其次多次性。每个公路工程项目的建设都是一蹴而就的，由于建设时间偏长、设计复杂、技术多样、项目投资规模较大，所以在项目开工前，往往需要长时间的研究论证、设计计划、资金筹备。在项目开始动工之后，较大项目或费用较高的项目还需要进行招标竞价，项目完工之后，还要进行工程决算等工作。所以一个项目的实施要经过多次的估算与核算。第三组合性。一个公路建设项目的工程量巨大，所涉及的项目众多。根据国家法律规定，工程规模较大的建设项目可以进行分解，分解成单位工程、分部工程、分项工程等等。如高速公路的建设项目可以分解成独立设计、施工等单项工程，单项工程又可以分解成路基工程、隧道工程、桥梁工程等分部工程，每个分部工程又可以分解为基础工程、下部构造工程、上部构造工程等。任何规模庞大技术复杂的工程项目都可以这样进行逐步的进阶，然后再加以组合，计算出全部工程的造价。最后动态复杂性。随着社会的发展和技术的进步，原有的旧的工程方法和工艺会发生一定的变化，有的被改进完善，有的被更新淘汰，这使得公路工程的建造成本也在不断的变化当中。此外，公路工程建造所需要的劳动力、原材料、机械设备等的价格也会随着市场的变化而变化，所以公路工程的造价具有较为复杂的动态变化特征。

4、公路工程造价的构成。公路工程在投资决策、计价阶段的造价主要是由建筑安装工程费，设备、工具、器具及家具购置费，预备费和工程建设及相关费用构成。建筑安装工程费是公路工程造价中所占比例最高的费用，它一般会占到总造价的百分之七十到八十，主要用于施工过程中所需要的机械购置及机械调制、安装、定位工作，花费较大。花费次之的是工程建设及相关费用，它一般占总造价的百分之十到二十，主要用于根据国家规定必须进行的基本建设投资，内容比较零碎而杂乱。设备、工具、器具及家具购置费是建设项目为达到固定资产标准而购置的各种国产或进口的设备，以及为保证项目争产建设所必须的购置的家具、备品备件等物。预备费是为了应对一些突发情况而不得不增加的工程费用。比如自然灾害、物价变化、国家政策等等。这些外在情况均会对工程实施造成一定的影响，所以在有关部门的批准后，才可以动用预备费。

5、公路工程造价的类型。在我国，公路工程项目的建设必须按照有关的建设程序来分步骤进行，并依据建设的各个阶段所编制的各种造价文件来计算。工程建设的各个阶段主要包括建设前期、设计阶段、施工准备、施工阶段、竣工验收。在建设前期这一阶段中，必须进行的有项目建议书投资估算和可行性研究报告投资估算，在设计阶段中，必须进行的又初步设计概算、技术设计修正概算、施工图预算；在施工准备环节中，必须进行标底预算、报价、和合同价，在施工阶段要进行中间结算，在最后的竣工验收阶段，要进行竣工结算和竣工决算。程序较为复杂，内容比较繁杂。

四、我国公路工程造价管理体系。

1、我国公路工程造价管理体制。

在中国特色社会主义体制下，公路造价管理的主管行政机构是政府交通行业，其他的还有国家及省级发展和改革委员会、财政部及省级财政厅、国家级省级审计局、建设部和建设厅等等。从纵向来看，管理公路交通建设的部门有交通部、定额站、交通厅、省级造价管理站等等。根据各省份的调查分析结果显示，交通主管行政单位对于公路造价管理机构的设置可以分为交通厅行政领导、交通厅业务指导、未设独立造价管理机构这三种类型和独立设置机构、与质监站合署办公、站挂靠公路局、站挂靠设计院、未设独立造价管理机构这五中管理模式。在省内设立专门的公路造价管理机构的职能主要有两种，一种是管理权限和范围只限于本省的定额、价格，只是对于本省的计价条例进行一定程度的补充完善，对于本省的公路造价人员进行培训和考核。另一种是在前一种的基础上，职权范围进一步扩大，不仅仅负责本省的造价管理，而且还负责审查投资估算、预算管理、竣工决算管理等一系列造价信息系统的管理。

2、我国公路工程造价管理的程序。公路造价的管理程序，依据项目规模的大小而有所不同，重大项目的审批必须有国家级别的政府部门来进行，而一般的项目的审批可以由省级政府的部门来进行。首先，投资觉得阶段的造价管理程序。在公路项目的建设过程中，咨询单位会首先对项目进行估算，然后上交省级交通主管部门来进行审查，省级交通部门审查通过之后，报告省发展委员会审查，并提出审查意见，再上交交通部。交通部委托交通规划研究院进行审核后，再上交国家发改委，由国家发改委针对该公路项目进行最后的审批。如果该公路项目在建设过程中动用的是民间资本，而不是政府资金的话，那么该项目由国家发改委进行核准即可。其次，设计阶段造价管理的程序。公路项目的初步设计经过省交通部门或造价站审批概算之后，上递给交通部，交通部委托咨询机构进行审核，交通部根据咨询机构的审核意见决定是否审批通过。在初步设计通过审批之后，项目施工单位就可以根据施工图纸进行设计、预算，然后再交由省交通主管部门进行审查，造价站进行预算审查。第三，在实施阶段。在公路的施工图纸设计的审批通过之后，项目建设管理单位就可以组织施工单位进行招标，在招标之前，建设管理单位会就本项目的具体内容和工程规模咨询有估价经验的专家，制定本项目的投标最高限价。如果参与竞标的施工单位所给出的标金数额超过了建设管理单位制定的投标最高限价，那么就会失去参加综合评分的资格。如果某个施工单位得以中标，那么它给出的中标价就是本项目在完工之后的重要施工结算依据。省交通部门对于整个招标过程以及招标结果的合理性和公正性、透明性进行监督管理。第四，交工、竣工阶段。项目建设管理单位必须编制工程决算并上报给交通管理部门，同时抄录副本送至造价管理局。然后有省交通主管部门或被委托的省造价站进行审查，并将审查结果和工程决算上交国家交通部进行审批。另外，竣工验收需要经过交通审计部门的审计之后方可进行，不能私自进行验收工作。第五，涉及政府其他部门的造价管理工作。与公路造价工程管理工作相关的政府机构还有：国家发改委、建设部、审计署、财政部等。国家发改委设立稽查办公室，专门针对重大项目进行审查。在项目建设过程中和项目完工后，由审计署履行其职能，进行稽查审计工作。前者主要审查公路建设项目的资金使用去向、概算是否得到合理控制、项目建设是否按照固定程序进行等问题。后者主要检查概算和预算是否超出预期、概算预算是否得到严格执行、竣工之后的决算是否有不合理的地方等等。财政部主要负责财政性基本建设的资金投资是否真的用到了公路建设项目当中，公路项目的概算、预算和决算是否一致等等。建设部则主要从法律法规的角度出发，从建设行业的管理角度来制定与公路造价管理相关的法律条文，使得项目工程的建设有法可依。

3、我国公路工程造价管理的内容。在交通部的统一部署和组织下，建设行业中的权威机构和专业人员共同参与，制定出了一整套公路造价管理计价依据。例如1996年发布了《公路工程估算指标》和《公路基本建设工程投资估算编制办法》；2000年颁布了《公路基本建设工程交通工程概（预）算编制的规定》；2004年又发布了《公路建设项目工程决算编制办法》；2007年规定了《公路基本建設项目概算预算编制办法》、《公路工程概算定额》、《公路工程机械台费用定额》、《公路工程预算定额》随着法律法规的完善，我国的公路造价工程管理体系将越来越完善，越来越趋于合理化和科学化。

4、我国公路工程造价从业人员和机构的管理。不仅仅与公路工程造价管理体系的法律十分重要，而且造价工作人员的素质也至关重要。针对公路造价从业人员的资格认证，国家交通部制定了以下的规章制度来约束、规范公路工程造价人员的从业资格，主要有《公路工程造价人员资格认证管理办法》、《公路工程造价人员资格认证管理实施细则》等。要成为一名公路工程造价工作人员并非易事，需要经过由全国公路工程造价人员组成的资格认证小组的考察、考试，才能够获得公路工程造价的从事资格，然后经过公路工程定额站办理各种手续和证件，才能进从事工程造价事业。对于建筑行业的行业造价人员的资格管理，建设部和人事部联合下发了《造价工程师注册管理办法》，规范公路造价人员的行为举止。

公路造价的工作并非仅仅数人就能完成，它还需要造价从业机构的配合。国家允许的公路造价从业机构主要有：公路建设监理公司、公路勘查设计类企业和公路造价咨询类企业等等。这些公路造价从业机构的从业资格都是由建设部统一进行监管。国家命令建设部于2009年颁布并实行了工程造价咨询企业管理办法，规定造价咨询企业的管理资质。但是如何对公路工程造价机构进行具体的监督管理，建设部并没有给出明确的指示，交通部也未出台相应的法律条文，使得这一块的监督管理成为中空区。

4、公路工程造价信息的管理。对于公路造价信息的发布，主要由省级造价管理机构负责，它通过信息网和信息期刊来发布相应的数据，并通过互联网来建立已完工或正在建设的公路工程项目的造价数据库，进行系统化、规范化的管理。部分省市已经建立了相当完善的公路造价信息系统的数据库，还有部分省市通过网络或期刊每隔一段时间，发布公路的造价信息。除了网络和期刊这两条发布途径意外，全国还划分了五个公路工程造价管理联络网，主要有中南片区、西南片区、西北片区、华北片区、东北片区、华东片区，联络网的覆盖范围非常广大，基本上把我国所有经济发达和欠发达的地区全都涵盖进去了。这五大片区定时找回公路造价会议，对于与公路工程造价相关的问题进行统一的交流和研究解读。在目前，公路造价信息网络和信息期刊发布的主要内容有：目前市场材料及原材料的价格变动情况、公路造价工程师的资格认证是否通过情况、研究资料交流和争议性问题的解决、法律法规制度的转载和解读、地方性公路工程补充定额及编制办法等等。由于公路工程造价信息数据库的建立时间比较晚，所以某些已经完工的公路工程项目的造价信息并没有收录在内，这也是造价信息数据库需要进一步完善的重点所在。

5、我国公路工程造价控制机制。我国公路工程造价控制机制主要包括两种：四算控制机制和设计变更审批机制。2007年，交通部出台了对于公路工程建设项目的概算、预算编制办法，此办法指出，工程建设项目的概算应该在由国家批准的项目建设可行性报告允许的范围内，基本上上下浮动不超过百分之十，如果超过了这个范围，就要重新向审批单位提交申报研究报告。概算通过审批后，就成为项目投资建设的最高额度。在进行工程招标时，招标的最低标底应该在概算的范围之内。施工设计应该控制在初步设计和概算范围之内。因此预可估算的百分之一百一十应该大于工可估算，而工可估算应该大于预可估算的百分之九十；工可估算的百分之一百一十应该多余初步设计概算，而初步设计概算应该多余工可估算的百分之九十；初步设计概算的数据应该大于施工图预算出的数据；工程决算的数据应该在初步设计概算的范围之内。公路设计变更分为三个级别，一般设计变更，较大设计变更和重大设计变更。对于重大设计变更来说，由项目法人审查通过后交由省交通主管部门进行确认，然后经过员勘查设计单位的勘查设计后，出事设计变更文件书，项目法人、省交通主管部门审查后由交通部审批通过，方可进行设计变更和费用调整。而较大设计变更申请在重大设计变更申请流程的基础上，最后由省交通主管部门进行审批后，方可成立。而一般的设计变更申请则比较简单，只需要项目法人审查、员勘察设计单位勘察设计，再由项目法人批准即可。

6、我国公路工程造价管理体系中存在的不足。首先表现在管理体制方面。我国政府等宏观管理部门众多，彼此之间的权限有交叉的地方，责任不明确。在对公路工程造价管理体系中，参与的政府部门主要有预工设计咨询单位、省级交通主管部门、省级投资计划部门、交通部、发改委等。这几个重要的政府部门之间的权限有重复交叉之处，使得一个项目的审批手续过多、审批周期太长，一旦中间出现问题，无人来承担过失和责任，审批权限的交叉不仅起不到应有的制约监督作用，反而会成为互相推诿的渠道。其次表现在政策执行机构体制多样但力量不足。我国的公路工程造价体系在一定程度上沿用的计划经济体制，造价管理的重心是定额编制和管理工作。其中重要的政府政策执行部门是交通定额站，它的任务是在上级机构的统一组织下，进行各个项目的定额测定和修改工作。随着经济体制的转变，这一定额制度转变成为通过具有竞争性的招标方式来确定公路工程项目的施工单位，并在招标过程中确定了项目的施工单位和招投标制。政府在这个过程中所起的作用从原来的强制性计价依据向参考性的计价依据转变。随着这一形式的发展，政府的机构也在不断地改革之中，原来的交通定额站被取消，取而代之的是公路造价管理站，它比交通定额站多了一项审查的职能，在很大程度上加强了政府对于公路工程造价管理体系的监督管理力度。但是政府的执行机构设置仍然不是尽善尽美，它并没有形成统一的体制，五花八门，比较杂乱。有的地方政府认为，交通定额站已经不再被需要，定额工作的重要性也大大被削弱，那么造价的确定应该完全依赖市场调节，政府不应该再过多地插手干预。这种想法使得公路定额工作出现了一定的混乱无序，政府对于市场定价的合理性监督作用也被严重地忽略。第三表现在对造价从业人员和机构的监管不力。作为智力密集型的、高水平、高层次的服务行业，公路工程造价机构和人员应该具有较高的专业素质，并对于职业道德有明确的意识，否则很难胜任造价工作。目前对于行业准入管理方面，交通部和建设部都已经出台了严格的部门规章，严格控制造价工作人员和机构的从业资格认定。但是，从业人员和从业机构一旦获得资格认定后，就几乎不再受到本行业以及其他行业的管理约束，他们的造价数据即使出现错误，给建设项目造成重大的经济损失，他们本身也不会受到任何实际性的惩戒。他们的行为规范不符合职业道德的要求，也不会有任何机构或个人对他们提出警告或进行监督，他们在工作绩效和信用管理方面基本处于自由、无序的状态。所以，政府应该加强对于从业人员和机构的工作业绩和信用的管理和监督，设置后续的审查、审核、追究机制，彻底杜绝这种不良行为给公路工程造价控制管理带来的隐患。最后，表现在对公路造价信息缺乏系统的管理。在市场经济时代，信息的获取是关键性的一环，是否能够及时准备捕捉到建设市场的价格信息是施工单位能够保持竞争优势并取得胜利的关键。公路施工单位的竞标价格的确定也是依据政府发布的数据而制定的，政府估价也是依据这写市场价格的信息而进行的。所以信息至关重要，它对于政府部门的投资决策起着重要的作用。但是目前我国的公路工程造价信息管理制度尚未建立，一些由信息网和信息期刊发布的造价信息内容狭窄，主要局限于建设材料价格、人员则个认证等零散的、不重要的、浅层的信息。对于已经完工的公路工程项目和正在建设的公路造价的信息则很少有所涉猎。虽然有的公路造价工程已经结束，但是在这个建设过程中所出具的造价资料也蕴含着大量的、宝贵的经济信息和技术信息，它们能够反映出某一个历史阶段内项目的经济技术特点，同时也能够总结各个环节经济技术管理水平和建设中出现的问题以及经验教训等等。这些信息虽然已经过时，但是依然可以为决策者做出决策提供参考、为测算工作提供造价参考、为编制修订额度提供数据参考、为优化设计提供范本參考、为同类的项目管理提供理论参考等等。因为没有建立统一、系统的数据库，这些已经完工的公路造价信息就没有被集中地收集起来，他们本应该发挥的作用基本上都没有发挥出来。所以政府对于已完结和正在建的工程造价资料进行统一的管理，是一件迫在眉睫的事情。

另外，我国在公路造价工程管理的控制机制方面也存在着不足。首先表现在造价管控指标的设置上。初步设计概算是一个重要的管控指标。国家设立这种硬性的管控是对造价管理起着约束限制的作用。但是，由于多方面原因，初步设计概算已经很难再发挥出这种功用了。根据四算法则，初步设计概算不能超过预工可估算的范围，如果超出范围就面临被淘汰或重新申报的结局。所以初步设计概算不会超过工可估算的范围已经成了一个众所周知的事情。但是在项目预工研究阶段，项目主管部门对于时间和经费的投入有极其有限，造成的一个严重后果就是研究深度不够，投资估算必然出现偏差和失误。这几乎是不可避免的。此外，许多项目在施工图设计阶段或者在建设施工阶段，管理单位发现所耗费用已经大大地超过了概算，但是出于各种考虑，这个工程项目不能停止，所以管理机构只好通过调整、增加概算的方式来解决问题。这就给了某些人以可趁之机。由于现行的收费标准是以工程造价为收费技术，对于设计和施工过程中的浪费现象缺乏明确的标准和管理措施，所以一旦有意外情况出现，对于设计单位和施工单位来说，是几乎没有任何的经济责任的。问责制和激励制度的缺乏，抑制了设计单位和施工单位优化工作资源、降低工程造价的积极性和主动性。其次表现在工程决算的作用上。目前我国已经建成了相当数量和规模的公路，但是验收之前的决算仅仅依靠竣工财务的决算，没有深入反应到工程决算的量、价、费方面。2004年交通部颁发了法令条文来加强公路建设项目的投资管理，以项目实际完成的工作量、单价和费用支出来反应工程造价的真实情况。文件还指出工程管理决算的文件必须由法人在工程结束验收完毕后进行编制，并将编制好的决算文件和各种数据分别上报交通主管部门和工程造价管理部门。这些规定固然有其优越之处，但是对于最能贴近实际情况、最能反映公路工程造价的资料没有进行合理的挖掘和运用，以至于信息不对称问题迟迟得不到解决。最后表现在对造价管理参与者的激励和约束能力低下。公路工程造价的管理涉及多个参与主体，既有政府部门的管理策划，又有计划单位和施工单位，以及参与工程建设的合作个体等等。这些个体和机构在公路造价管理体系中也起着至关重要的作用。比如估价人员、审核人员、监理人员、咨询人员等，这些参与者一旦出现问题都会对造价管理产生不可估量的影响。但是目前的公路造价工程体系对于这些人的工作缺乏必要的监督和考评机制，这些机构及其工作人员的工作业绩对于其工作前途的影响非常有限，所以，导致一些缺乏责任心和职业道德的工作人员怠慢其工作。

五、公路建设工程造价确定方法。

1、投资决策阶段工程造价方法的确定。

在投资行为发生之前，投资主体结合经济学、管理学、现代工程学的理论，进行市场调查，了解市场上的经济、技术手段，从而掌握大量的信息资源，在此基础上，进行更深一步的研究，这些研究主要包括项目评估和决策、可行性研究、投资机会研究、项目建议书等等，经过一系列的研究之后，得出最终的报批或决策。高速公路建设项目由于规模庞大、耗时良久、涉及范围广大、涉及专业众多、内容复杂、标准精细而繁杂、技术发展较快等原因，投资前的研究工作就越发显得复杂和重要。可以说，投资前的研究工作的效果直接决定到项目是否能够成功，所以投资估算的准确性和正确性就显得十分重要。它不仅直接影响到公路项目在经济技术、组织管理、财政支持等多方面的投资决策，而且也关系后设计概算、预算的正确编制和造价的管理和控制。所以，动工前的投资决策阶段的公路造价控制具有十分重要的作用。

在投资决策阶段最重要的两个环节是初步可行性研究和可行性研究。前者以指标估算法为主，类比方法也使用。后者以逐项估算法为主。前者的主要目的是对项目是否可行、是否具有价值和意义进行初步的考评判断，以此来得出是否有必要对项目进行投资的结论。后者的主要是从经济原因出发，从经济、技术、工程量、施工时间、社会环境等方面进行考评，对于项目完工后可能取得的经济效益和社会影响进行实现预测，以此来得出此项目是否值得投资和在建设过程中应该如何操作。根据这些特点，我们可以总结出高速公路建设项目的可行性研究更为重要，它在预见性、科学性、可靠性等方面的要求要高于前者，是高速公路建设前报批的重要资料。

这一阶段的造价编制比较常见的问题主要有主管和客观两方面的原因。客观上，是由于我国的国家宏观政策在不断地变化当中，使得与国家政策相关的工程不得不调整事前设计好的方案。同时因为市场经济也在动态的波动过程中，按照编制方法计算时对于市场价格的变化比较被动，不够灵活，使得计算出来的价格与实际相比有非常大的误差。这些基本上都是无法避免的，属于无可厚非的范畴。但是主观思想上的“轻前期、重后期”就或多或少地包含着人为因素了。它的最主要原因是投资者对于投資决策阶段的前期重要性认识不足，再加上勘查力度不够、资料不完整、无法预料的情况的出现等等，使得这一阶段的估算失去了应有的指导意义。

针对投资决策阶段出现的问题，笔者提出以下四点改进措施。第一、转变观念。传统的“重后期，轻前期”观念忽视了投资决策阶段的投资估算的重要性，所以，公路造价工程所涉及的有关单位和人员都要国家、集体、社会的利益出发，合理利用好每一分钱，让每一分钱都充分地发挥其作用。第二、加强控制力度。政府要加强对于投资决策的监管力度，保证各阶段联系的紧密型，逐步深化，确保每一阶段的实施都是按照设计任务书设计好的步骤进行。投资估算与工程造价的误差尽量减少，确保投资估算的质量，避免决策失误。第三、尽可能全面地收集到公路项目建设地的各种有关资料，比如政治、经济、地质、风俗、地形等等。在规划地区公路的时候，要注意与国家的长远发展目标相协调一致，合理确定公路的路线走向和采用的技术等级，尽量制定多个方案进行比较，确定最优方案，为以后的工程实施打下良好的基础。第四充分考虑市场经济的变动，时刻关注材料的价格变化，恢复材料价格上涨预备费制度，使得各项投资基本上能够符合实际的需要。

2、设计阶段工程造价的确定方法。

公路工程设计图纸一旦确定，那么公路所经过的区域、地形、地势、构造物的结构形式等内容也就基本确定了。建设过程中所需要的原材料价格、设备等也随着确定了，工程造价也就基本确定。概算是整个项目建设过程中所花费的最高限额，所以设计阶段在整个工程造价中的重要作用不言而喻了。

目前，在设计阶段的工程造价也并不十分准确，主要受到以下四个因素的制约。第一，设计管理制度不够规范。政府审查不严格，设计阶段中的图纸设计仅仅对业主负责，设计效果的好坏由设计单位把关，政府缺乏必要的评价标准和制度；设计招标范围较小。高速公路作为一项规模庞大、涉及范围广泛的重要性大项目，它的设计招标比例一直都很小，只占总体的百分之十左右；设计周期较短。在较短的规定时间内，要求完成大型项目的设计工作，这就给设计人员造成很大的精神压力，导致设计的文件深度不够，考虑不周，有遗漏缺失的项目，最终造成工程价格失控的现象；设计质量差。因为人们对于高速公路的人性化和创新性设计的要求越来越高，有些设计人员专业水准达不到，专业素质较低，或者孤陋寡闻，缺乏施工方面的经验而考虑不周全，设计出来的图纸在专业协调性上不够，产生较多的矛盾，给工程造价造成困难。第二、设计指导思想不够明确。业主更关心的是投标的价格低于标底价格，对于设计方案是否最大程度的优化反倒漠不关心。另外“样板工程”的出现也说明了业主对于项目应具备的功能和应达到的目标并不明确，随意性较大。第三、设计运行机制不够合理。目前在设计运行机制中最不合理的是设计与施工相分离的情况。设计单位只负责初步设计的概算和施工图的预算，对于施工过程一概不过问，所以他们并不了解实际发生的工程成本，缺乏必要的信息反馈，也不能因此而积累经验。第四、设计计费模式不够科学。

对于以上问题，笔者提出的建议是：第一、加强设计审查管理制度的完善。对于设计公共利益和安全的项目进行审查时，政府应该加大检查力度并实行动态的跟踪管理，确保施工阶段的投资不超过概算。第二、规范设计招投标制度。打破行业、地区、部门之间的不联系状态，统一开放建筑设计市场，吸引更多的设计单位来竞标，使得“施工方便、功能良好、总价合理”的设计方案胜出，以获得最优化的资源设计方案。第四、建设总承包制度。我国的公路工程建设长期以来实行的是设计与施工分开进行的模式。设计单位只管自己设计，从不考虑施工问题。而施工单位只是按照图纸设计来施工，对于如何优化资源配置、降低能耗并不关心。这两个责任主体彼此之间互不联系，缺乏一个主体的完整控制机制，设计与施工的脱节，在很大程度上造成了施工的无效性和返工的可能性，从而使得造价远远高出预期。实行“设计-承包”联合承包体，可以让设计商从设计、施工两方面全面考虑造价问题和工程问题，更充分地了解施工现场的真实操作情况，实现资源的最优化配置。第五、在优化设计、标准化设计、限额设计等环节采取设计控制投资措施。通过优化设计来达到控制投资的目的，既不能片面地强调投资额度的多少，使得项目不能发挥其应有的功能，也不能片面地强调保守。设计人员应该在工程价值学的理论指导下来设计方法，以提高方案的有效价值为目标，以发挥方案的功能分析为核心，达到优化的效果。在国家或行业部门批准的情况下，设计单位所涉及的建筑、结构和构件等内容的乙烯类标准化、成套的技术文件与图纸。一般来说，在多年实践经验基础上的形成的、成熟的设计方案，标准化的设计科技加快其设计进度，缩短设计周期，降低设计费用，同时也可以保证工程质量不下降，降低工程的耗费。限额设计是指在设计过程中严格控制总体造价的设计形式。在限额设计中，总体造价不应该超过相应的投资范围内。在保证这一前提的基础上，按照分配的投资限额进行分步骤的严苛控制。这一设计在工艺改善、方案比较、设备改造、优化设计的实际工作中是具有指导意义的，是国内外普遍采用的用来控制投资的有效科学的途径。

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作者简介：刘毓秀（1993-），女，江苏泰兴人，武汉纺织大学，