浅析公路工程的全过程造价控制管理

彭鹏 杨林霞

【摘要】本文通过分析在公路工程造价确定与控制中存在的问题，对部分高速公路的造价管理和控制进行研究，提出了工程造价管理控制重点是设计阶段、难点是招投标阶段和施工阶段的观点，并总结出了完善造价全过程管理和控制的措施建议，为公路造价工程的过程管理控制提供很好参考作用。

【关键词】公路工程；造价；控制；管理

1、在公路建设投资的确定与控制管理中存在的主要問题

公路建设硕果累累，值得肯定的是国家非常重视交通建设发展，加大了法规建设和政策支持力度，出台了《公路法》、《公路建设监督管理办法》、《公路建设市场管理办法》等法律法规，有关部委对投资立项、土地使用、环境保护及水土保持等加强了法规建设和项目管理。建设、设计、施工、监理、质量监督及造价管理等机构健全，职能职责明确，管理逐步规范，企业发展壮大，建设市场逐渐步入良性发展轨道。今天，在公路建设发展速度加快的同时，工程投资控制的重要性地位日益凸显，公路建设取得的辉煌业绩值得歌颂，但是在公路建设投资的确定与控制中存在的问题我们不容忽视，必须引起交通建设各方的高度关注。

1.1 项目前期工作遵守国家基建程序，从严控制工程规模，认真完成造价控制目标，其投资控制效果良好。反观工程出现的“三超”现象，究其原因主要是项目前期投资控制不力、措施单一，归纳起来有以下几个方面。

（1）由于地勘、设计质量不佳、深度不足甚至是失误产生的“错、漏、碰、缺”，直接导致工程招标0号工程变更，以及在施工中的多次变更。

（2）工程技术人员存在重技术轻经济的思想，或限于专业知识的掌握等因素，认识上的不到位与管理上的错位，将很难解决技术上可行与经济上合理这对矛盾的统一问题。

（3）工程规模（工程量）控制缺乏目标，单位内部没有建立控制建设规模的约束与激励机制，方案比选流于形式，方案优化质量不高，导致工程规模难以有效控制。

（4）由于社会生产力的快速发展，“四新”技术的广泛应用，有工程定额滞后未及时修订的因素，客观上限制了编制造价的合理性、准确性。

（5）由于市场经济，材料价格本身的不确定性，加之，材料单价数据采集调查的不系统、不够准确，材价信息渠道欠畅通，缺乏对未来建材价格趋势行情的预测手段。

（6）客观上为便于及时审批立项的诸如“政绩工程”等项目，也有主观故意削减工程规模、核减工程投资的情况，导致在实施时无法弥补资金缺口，造成投资的先天不足。

1.2 招投标阶段投资控制好与坏，牵涉诸多因素取舍，但关键是成本价的确定是重中之重，出现的问题有以下几个方面。

（1）工程标底或限价或成本价的编制与审查把关不严，缺乏公路造价专业人员介入，标价适中、施工能力强的企业难中标。

（2）由于招投标活动事关各方切身利益，低价抢标、串标及哄抬标价等违法行为没有得到有效遏制，是腐败高发地、重灾区。

（3）合同中工程材料调价、新增工程项目定价等条款的订立欠规范，可操作性差，给工程结算留下隐患。

1.3 在施工及其竣工阶段，投资控制任务是合同、计量支付及工程变更管理，投资控制可能出现以下问题。

（1）业主、监理造价控制意识淡薄。国家虽有不能超概的投资控制总目标，业主恰好缺失单位及单项工程造价控制分解目标，重质量、赶工期，主观上缺乏投资控制动力。

（2）工程变更控制措施不力。从统计分析变更费用增加的多、减少的少，工程变更不当也是诱发腐败的因素之一。（3）计量欠规范，新增工程计价缺乏依据，工程竣工后遭遇审计风险。

2 工程造价控制管理的重点是设计阶段

投资决策与设计阶段统称为项目的前期工作，该阶段大体分为投资决策、初步设计、施工图设计3个主要阶段，其造价控制目标是投资估算≥初步设计概算≥施工图设计预算（见表1）。

表1 政府投资公路建设项目实施程序及其造价控制目标

根据有关建设资料统计分析，在初步设计阶段，影响项目投资的因素占75%～95%，在技术设计阶段影响项目投资的因素占35%～75%，在施工图设计阶段影响项目投资的因素占5%～35%。如果项目前期工作做得不细，就会造成工程投资失真；如果对基础资料掌握不准，设计方案选定不科学，就会造成大的设计变更。因此，投资决策与设计阶段是工程造价确立与控制的关键环节，而一旦投资决策批准后，控制工程造价的重点是设计阶段。投资估算是建设项目预可行性研究和工程可行性研究报告的重要组成部分，是建设项目经济分析的前提。投资估算是在项目的建设规模、技术方案、设备方案、工程方案及项目实施进度等进行研究并基本确定的基础上，估算项目投入总资金。是建设项目资金筹措方案、国民经济评价、财务评价及风险分析的基础，也直接关系初步设计工作的开展，是建设项目前期投资决策的依据。概算是初步设计文件的重要组成部分，概算应控制在批准的建设项目可行性研究报告投资估算允许浮动范围内。概算经批准后是基本建设项目投资的最高限额，是编制项目投资计划、确定和控制建设项目投资的依据，是控制施工图设计和施工图预算的依据，是衡量设计方案经济合理性和选择最佳设计方案的依据，是考核建设项目投资效果的依据。预算是施工图设计文件的重要组成部分，是设计阶段控制工程造价的主要指标。预算经批准后，是确定工程造价、编制或调整固定资产投资计划和考核工程成本的依据。施工图预算是考核施工图设计经济合理性的依据。施工图设计应控制在批准的初步设计及其概算范围之内。如单位工程预算突破相应概算时，应分析原因，对施工图设计中不合理部分进行修改，对其合理部分应在总概算投资范围内调整解决。

3、工程造价控制的难点是招投标阶段和施工阶段

招投标阶段的工作，是实现概算控制工程目标的重要手段，是有效控制投资的关键环节，也是工程造价控制的难点。工程招标及投资控制目标有2种模式：一是以批准的施工图设计及其预算文件招标，施设预算>标底或限价>施工中标价；二是以批准的初步设计及其概算文件招标，初设概算>标底或限价>施工中标价。通过对部分中标价的统计分析，降幅在13%～18%的中标价，参与工程建设各方能较好地控制工程投资，工程的进度质量也有一定保障；而降幅低于10%的中标价将给业主带来投资控制管理难度；而降幅超过20%的中标价将给承包商带来较大的成本控制压力，工程进度质量很难得到保障。因此，选取公平、透明、择优及易操作的招标方式，加强标底或限价的编制与审查把关，有利于选择优秀承包商，而中标工程量与单价是建设工程计量与结算的重要依据。施工阶段，是实现投资控制的重要环节。将功能用途各异的原材料、半成品、成品或设备等经过多道施工工序、不同工艺流程建成社会公共服务产品。由于公路有线长、点多、面广、穿越不同的自然、地形、地貌环境等特殊性，常常在工地现场作业，需要克服的困难众多，其人力、物力、财力付出在施工中成最大值，如果工程的技术方案不过关，质量安全把关不严，就会造成豆腐渣工程。因此，给工程建设各方带来的投资控制难度也最大。

4、完善工程造价全过程控制管理的措施建议

4.1 对设计阶段造价的确定与控制建议

建设项目在投资决策做出决定后，投资规模控制的重点环节在设计阶段，尤其是初步设计阶段，它的工作质量好坏直接影响投资多少。为此，国家将初步设计概算审批作为建设项目投资的最高限额不无道理。初步设计应做到技术上的精益求精、设计方案的准确无误、經济合理。施工图设计应做到周密细致、施工方案的简便易行，还要最大限度地弥补完善初步设计的不足之处。总之，前期设计是投资控制的基础，勘察设计质量的好坏是实现造价控制的前提。

（1）重视多方案比选优化，对重特大工程实行设计方案招投标制。从某道路项目方案变更分析，由于设计方案的重大改变，工程尚未开工，其变更设计追加的投资高达3亿元（占建安工程费的5.87%）。可见设计方案改变对造价的影响是多么巨大，工程进度、融资等管理不可避免深受其影响。为此，要多对重特大工程、重点部位、投资占用额较大的工程方案进行同等精度方案比选，从中选择经济、适用、可靠的方案作为推荐方案。多方案比较是衡量设计方案经济性、实用性、可行性的最有效手段。建议对重特大项目实行设计方案招投标制度，从中选用“技术上可行、经济上合理”的设计方案，这是控制工程造价最有效、最直接的手段，利用经济合同约束保证方案比选优化落到实处。设计单位内部应制定方案比选优化奖励办法，使用内控机制予以规范，避免设计方案比选流于形式。

（2）加强各专业之间的协作互补，实现技术与经济相结合。有效地控制工程造价，应从技术与经济相结合方面采取措施。克服专业分工细化后过分注重安全、忽视经济的保守思想观念，使设计成果既安全又经济。加强各专业间的渗透互补，克服造价人员受制于设计提供的工程规模和方案，难以能动地影响设计的局限，改变造价工作一直处于设计文件完成后“秋后算账”的被动状态。在高速公路的设计过程中，迫切需要解决的是以提高投资效益为目的，在设计过程中将技术与经济有机地结合起来，变“秋后算账”为“事前预测、指导，事中控制、检查，事后总结、积累”的造价动态控制新理念。通过经济分析、技术方案优化及使用后的效益评估，正确处理先进技术与经济合理两者之间的对立统一关系，做到在技术先进条件下的经济合理，在经济合理基础上的技术先进。

（3）引入竞争机制，逐级推行“限额设计”目标责任制。开展“限额设计”是控制设计阶段工程造价非常有效的一种手段，也是控制工程投资最便捷的一种途径，在国际上应用十分普遍。投资控制不是纯粹的经济问题，更确切地说是技术问题，是一个系统工程。通过“限额设计”，能非常有效地控制整个项目的投资规模。设计单位必须引入竞争机制，在承担工程设计后，着手建立项目“限额设计”目标责任制，必须对主要经济指标进行量化考核，与设计人员的收入分配直接挂钩。“投资分解限额”要划分得科学、合理，要随着勘察设计工作进度的推进和精度的提高逐步调整完善，杜绝为了报批的需要弄虚作假、不切实际的删减工程量，删减工程量必须是方案优化的结果。推行“限额设计”将大大避免出现在投资决策、初步设计、施工图设计阶段随意增减工程规模等不真实的现象发生。

（4）对重特大工程推行勘察设计全过程跟踪监理制。施工监理制是国家强制性执行标准，事实证明效果良好。随着社会经济的快速发展，勘察设计监理制强制执行只是一个时间问题。如某道路项目实施了勘察设计全过程咨询监理，通过优化推荐方案比设计节省2.2亿元；另一道路项目实施了勘察设计全过程咨询监理，工程规模得到了有效控制，桥隧叠加后减少了9km，大大降低了工程造价。因此，对高速公路、一级公路、特大桥、特长隧道等重特大工程必须推行勘察设计全过程跟踪咨询监理制，通过设计监理队伍从工可、初设到施设阶段进行有效的监理跟踪、咨询服务，能最大限度减少设计单位在地质勘察、工程设计中存在的缺陷或失误，将大大提高勘察设计质量，节省工程投资。

4.2 在招投标阶段和施工阶段投资控制建议设计文件一经批准，工程规模即可确定，能够控制投资的关键将依赖于业主的精心管理和承包商的精心施工。众所周知，工程造价的最终确定是通过“量”（工程量）与“价”（市场竞争价）的结合而形成投资规模。“量”的控制关键环节在设计阶段，“价”的控制与设计阶段有一定关联，但是“价”的控制难点在招投标阶段，在施工阶段控制好工程变更是项目最终得以实现的重要手段。

（1）推行极具市场竞争力的最低价中标法，它是有效控制工程造价的核心。最低价中标法在国际上是一个相对成熟和先进的评标方法，是国际土木工程界选择承包商惯用的招标方法，它通过市场竞争从中选择优秀企业，实现管理效益最大化，其节省投资效果十分显著，可以消除招标活动中的许多违法、甚至是腐败行为，对规范招投标各方主体的行为有着较好的制约作用。在我省交通、市政、房建等基础设施建设领域广泛采用，我们应及时总结最低价中标法在全省各项目上使用的成功经验与失败教训，全面推广最低价中标法，从而最大限度节省工程投资。

（2）以批准的施工图设计及预算文件作为业主招标及施工依据，也作为考核业主的投资控制目标，其造价控制效果会更佳。通过调研分析，某一道路项目结算比概率节省7.76%，结算超预算1.55%。对另一道路项目进行招标分析：以预算建安工程费作为限价，中标价降18%（土建、结构物），结算比预算节约0.87%，结算比概算节约4.35%。上述结算与概算指标差异较大是鉴于初步设计的勘察设计周期、质量和深度等问题，引起的概算工程量与完工量有较大出入，概算造价与结算价指标差异大，因此，以初步设计概算作为投资控制目标来考核项目业主值得商榷。反观施工图设计，无论是设计质量、深度及精度较初步设计均有很大提高，工程量、预算单价及总价都比概算更趋近结算。经批准的施工图预算是编制标段清单预算、工程标底或限价的依据，也是考核企业投标报价合理性的参考。由此可见，以施工图设计及其预算文件招标控制工程施工比以初设概算控制工程投资更能准确反映工程实际，对投资者的造价控制有利，值得业主在招标时采用，同时，应以施工图设计审批造价作为考核项目业主的投资控制目标。（3）强化工程变更管理，严格控制变更投资。项目业主结合自身工程建设实际，制定了《工程变更设计管理办法》及其实施细则，对变更设计的原则、分类、变更立项申请、审核、审查、组织实施等所需资料加以明确规定，并编制了各类工程变更的上报审批流程，规范承包商整理内业资料的方法、标准和程序。上述做法值得业主管理工程变更借鉴，此外，业主还应建立投资内控目标，监督考核合同执行情况，强化工程变更审查、审批管理，建立业主、设计、监理、承包商等单位工程变更约束机制，保证工程顺利建设，达到有效控制工程造价的目的。

（4）积极与地方政府协调，争取在征地拆迁赔偿方面的政策优惠支持。这是投资控制的一项重要措施，应引起业主的高度重视。如果征地拆迁工作顺利进行，对于工程建设实施进度有很大的推动作用，可以直接或间接降低工程的成本，对交通建设各方都非常有益。

4.3 在工程造价行业管理方面的建议

（1）建立全省不同地形、区域的工程造价指标及材料价格信息预报动态数据库。在利用现行计价体系作业主标底或限价时，通过统计分析我省已经实施的项目合同清单结算资料，根据综合的各个细目富利率的不同，测算总标价的富利百分比，作为衡量投标人是否低于成本价的参考依据。交通主管部门应组织专业机构广泛收集公路中标合同清单单价，建立我省各区域造价指标动态数据库，分析各细目结算价格区间，预测总标价的富利百分比，指导估算价编制。通过它的监控能预测项目投资和正确引导投标，有效地遏制低价抢标、串标或哄抬标价等扰乱交通建设市场的不正当竞争行为发生。同时，建立广泛的建材实时监测预报网络系统，及时向社会发布建材价格信息和价格指数。

（2）遵循市场经济规律，计列物价上涨费。现阶段我国的市场经济还处于不成熟的初期，经济发展又处于高速增长时期，是很难预测市场物价走向的。特别是国家取消物价上涨费计列后立项的工程，在投资控制方面遇到了因物价上涨预备费消化不了的问题。如某道路项目，按2006年4月的物价水平测算，物价上涨费高达3.4亿元，占到了建安工程费的6.66%，到2009年底工程完工时，物价还将上涨，将继续发生费用。其调价费在概、预算中均无法计列，另外从专款专用的审计法则看，也是一大问题。故应遵循市场经济规律，在概、预算的编制与审批中计列物价上涨费，至于使用什么方法计列、指标取多少以专业机构做出规定为准，施工合同中更应明确调价计算办法。

（3）及时修订定额和查定补充新定额，满足工程计价需要。应高度重视估算指标、概算定额、预算定额及各项费用指标的修订工作，以还原各项指标计价的真实性。同时，由于“四新”技术的应用，需要及时补充查定新的定额，满足工程计价需要。

（4）加强造价行业管理指导服务工作，注重造价管理工作综合考核评价。各级交通主管部门应加强造价行业管理指导工作，制定交通建设工程造价管理工作年度考核评价办法，授权同级造价管理机构采取有效措施，对重点建设项目及下一级的造价管理机构开展的造价管理工作进行监督考核评价。通报各项目投资控制目标执行情况及造价管理工作考核情况，总结推广投资控制中好的做法。

结 语

工程造价控制管理是一项系统工程，需要进一步建立健全法规、完善体制、充实队伍、创新管理，实施全过程、全方位管控。在交通建设投入加大、发展速度加快的同时，工程投资控制的重要性与紧迫性地位日益凸显，我们必须高度重视在投资的确定与控制中出现的问题，去努力探索解决。

参考文献

[1] 蔡成祥.公路工程经济分析[M].人民交通出版社，2004.

[2] 交通部.公路建设监督管理辦法（交通部令2006年第6号）[S].

[4] JTGB06-2007 公路工程基本建设项目概算预算编制办法[S].