论未成年人监护制度的完善

马楚然

【摘 要】我国未成年人监护制度存在的问题包括：权利、义务与责任不明晰，法律救济措施不明，法律规范的可操作性较差等。而西方立法经验包括：亲权与未成年人监护的分离，国家在未成年人监护中起到托底和救济的作用，以及具有明确有效的监护救济机制。我国相关制度的完善应当体现在：明确规定未成年人监护义务和责任的内容，明确规定国家在监护中的法律地位和明确规定未成年人监护救济制度等方面。

【关键词】未成年人；监护

近期，有媒体公开报道了南京市某家庭养母虐待子女的事件。从新闻报道来看，无论是养父母还是生父母，不仅没有尽到监护人的责任，而且还对被监护的未成年人进行了加害。由此联想到2013年1月4日，河南蘭考县城关镇一居民楼突发火灾，致使当地“爱心妈妈”袁厉害收养的社会流浪儿童中有7人不幸丧生、1人受伤的恶性事件。舆论在关注此次事件的同时，纷纷将视角投向当地民政部门，质疑其是否履行了法律赋予其对无监护未成年人的监护职责。从这两起事件可以看出，我国的未成年人监护制度仍然存在司题，需要进一步改进。

一、我国现行未成年人监护法律规定及存在的问题

我国现行法律对于未成年人的规定主要集中于《民法通则》及《最高人民法院关于贯彻执行<民法通则>若干司题的意见》（以下简称“民通意见”）。其中《民法通则》第十六条规定：“未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由下列人员中有监护能力的人担任监护人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的。对担任监护人有争议的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。没有第一款、第二款规定的监护人的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”第十八条规定：“监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。监护人依法履行监护的权利，受法律保护。监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任；给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。”除《民法通则》之外，我国后续的未成年人监护立法主要包括《收养法》、《义务教育法》、《预防未成年人犯罪法》以及《未成年人保护法》等。这些法律与《民法通则》一起，共同构成了当前我国未成年人监护的全貌。

从这些法律规定看，我国目前的未成年人监护制度存在以下司题：

1.权利、义务与责任不明晰。从《民法通则》的规定内容看，监护似乎应该是一种权利，即监护人对于未成年的被监护人的财产和人身进行监督和管理的权利。而且在监护制度刚开始建立时，不少法学家也是持这种观点。但是如果按照这种理解，监护人可以随意放弃对未成年人的监护，因为权利是可以放弃的。这种理解显然不符合监护的立法本意。显然现行立法并未明确监护人对未成年人监护的不可抛弃性。从这个意义上说，监护更是一种义务和“职责”，因为监护人对于未成年被监护人的监护应当是强制性的，这既符合未成年人的利益，也维护了社会公众的利益。既然监护是一种义务，那么就应当明确规定违反这一义务的法律责任，否则“义务”就将变成空谈，法律的强制性规定就变成了倡导式规定。目前立法中的权利、义务和责任均不清晰，一定程度上阻碍了制度的实施。

2.法律救济措施不明。“无救济即无权利”，这句古老的法谚揭示了救济在权利体系中的重要性。法律上的救济是指当义务人未适当履行其义务而导致权利人受到损害时，权利人依法获得补偿或赔偿的途径。修订于2006年和2012年的《未成年人保护法》虽然规定了监护人不履行法定监护职责需要承担法律责任，但如何承担，承担何种责任则没有涉及，此种规定使得法律救济很难进行。

3.法律规范的可操作性较差。可操作性是法律得以实现其立法目的的重要因素，无法操作的法律只具有宣示意义。现行未成年人监护的法律规范最大司题就在于可操作性较差。这里的可操作性应包括主体明确，授权明确，程序清晰，后果可预计等。然而在目前的未成年人监护规范中，以上几点均含糊不清，尤其是程序问题和法律后果不明确，严重阻碍了法律规范的实际操作，使得相关规范缺乏可操作性。

二、国外的相关立法经验

西方国家对于未成年人监护的立法经验主要包括三个方面：

（一）亲权与未成年人监护的分离

亲权是指父母基于身份，对未成年子女的教养为目的之权利义务之集合。这说明，亲权是父母天然对于未成年子女的管教权利。亲权既是权利，也是义务。而监护在西方国家则主要是指父母去世或均无法履行亲权时，法律赋予其他近亲属或某机构的一种对未成年人的管教职责，其更多是义务。西方国家在立法处理亲权和监护的关系司题上，基本采取的是亲权与监护分离的模式。虽然近年来二者有趋同之势，但总体而言两者仍有所不同，其中最大的区别在于亲权的权利人（父母）可以较为自由地处分未成年人的财产，而监护人则不同，受到了较多的监督和限制。

（二）国家在未成年人监护中的地位与作用

国家在未成年人监护中起到一定的作用，主要原因是立法者认为，未成年人的健康成长并非仅仅是父母之事，而将其定位于为国家培养合格的接班人和维系家庭成员感情的功能。未成年人也不再是父母的“财产”，而是国家的公民。保护未成年人不再是父母的权利，而是整个社会的义务，更是全社会共同的责任。因此国家应当在未成年人监护中起到一定的作用。这种作用主要包括两个方面，一方面是当监护人无法履行监护职责，并且找不到其他合适的监护人时，国家应当承担最终的托底责任，通过政府机构或地方群众组织对未成年人进行监护；另一方面是在监护出现纠纷以及监护人是否仍适合履职司题呈现疑司时，可以由国家出面进行居中调解或裁决。这一点，德国、法国和日本等均有诸如青少年局、家庭法院等机构代表国家履行职责。

（三）未成年人监护救济制度

西方国家监护立法十分重视监护救济制度。这里的监护救济一般是指如果现有监护人无法适当履行监护职责，那么被监护人采取何种措施保护自己的权利？西方国家的监护救济措施一般包括监护监督人制度和监护裁決制度。前者是指法律规定在监护人之外，需要专门设立监护监督人。如德国民法规定，监护监督人的主要职责是：协助父母和监护人履行监护职责，对监护人进行监督，向监护法院提出护理、监护、协助和监察方面的建议，并向监护法院报告上述情况。监护裁决制度是指当监护出现纠纷，或监护人无法履行，不适当履行监护职责时，由监护法院裁决剥夺监护人资格，另行安排监护人。西方国家普遍设有相关的裁决机构，比如德国民法规定了监护法院制度，法国民法规定了亲属会议制度，瑞士民法规定了监护官厅制度，日本民法规定了家族法院制度等。

三、我国现行未成年人监护制度的完善建议

（一）明确规定未成年人监护义务和责任的内容

为了更好地保障未成年人的合法权益，必须明确规定监护人对未成年人的监护义务和责任的内容。目前民法通则及其司法解释的规定十分笼统，应当有具体的措施，比如对未成年人财产进行登记造册，对每一笔支出均有明确的记录等。在法律责任方面，更应当加以明确。对此，未成年人保护法有所涉及，但仅仅规定了劝诫、制止和行政处罚等。这是远远不够的，应当规定损害赔偿责任和刑事责任。

（二）明确规定国家在监护中的法律地位

《民法通则》规定了国家可以在某些特定情形下担任监护人，但如何担任，国家在监护中的地位和作用到底是什么？需要进一步明确。现行规定显然无法操作，也起不到相应的作用。本文认为，国家在监护中的作用首先应当是监护救济，其次才是直接监护。即各级民政机关、人民法院应当切实承担起监护救济的职责，允许受害的未成年人住所地的居委会、村委会或民政机构对一切侵害未成年人利益的行为向法院提起诉讼。当然，在无法找到合适的监护人的情况下，国家应当承担最终的监护职责。

（三）明确规定未成年人监护救济制度

仅明确监护救济的机构是远远不够的，需要对监护救济制度做一详尽完备的设计。特别是民政机关和法院的地位与关系，原被告的地位，判决的形式以及如何执行等。这不仅需要民法实体法的明文规定，更有赖于民事诉讼法的配套与完善。