回避制度探析

杨强 刘琳 吕毅

[摘 要]回避制度在不同领域的法律法规中多有体现，在诸如司法审判、干部提拔、表决投票、人事聘任、评奖评优等多个方面的工作中也会涉及。文章从回避制度的概念、发展情况、作用以及现行回避制度存在的问题进行了分析，并对完善回避制度提出一定的建议。贯彻执行回避制度在客观上可以维护绝大多数人的利益，保证机关单位的清正廉洁，保障工作公平公正进行。

【关键词】回避；制度建设；监督机制

回避制度最早产生于司法领域中，随后扩展至其他领域。随着我国法律制度体系的逐渐完善，回避制度在法律规章制度中的重要性也逐渐体现出来。

执行回避制度，是对权力执行者的一种制约，也是对其他人合法合理权益的一种保障；执行回避制度，有利于剔除裙带关系的羁绊，创造健康、积极、公正的工作环境；执行回避制度，有利于当事人的合法权益得到真正保护；执行回避制度，可以维持良好社会秩序，更有利于全面推进依法治国。

一、回避制度的概念及来源

回避，其最初的含义是“避忌”、“躲避”，即为避嫌而不参与或有意避开其事，将自己置身于事外。回避制度就是为了避嫌而制定的相关制度。回避类型主要包括亲属回避（或任职回避）、地域回避、公务回避，其他还有我国古代的礼仪回避等等。

回避制度的法理基础来源于英国的自然正义原则和美国的正当程序原则。自然正义原则是任何人不得自己担当自己的法官，以及法官应当听取任何人为自己的辩护。正当程序原则是为了保证公正，消除偏见，要求权力公正公开行使，使公民免受生命自由和财产的非法剥夺。

二、回避制度的发展情况

（一）国外回避制度的发展情况

回避制度的法理基础起源于国外，很多国家的法律都有回避制度方面的描述。如德国的《行政程序法》及美国的《联邦行政程序法》对于不适合担任听证人员的回避要求有非常明确的陈述；奥地利的《国家官员法》及波兰的《国家机关工作人员法》对本国公务员关于亲属回避司题作了明确规定。

（二）我国回避制度的发展情况

尽管回避制度的法理基础起源于国外，其在我国也有悠久的历史。东汉时期的《三互法》是我国第一部官员回避制度；唐代执行“别头试”，即主考的亲朋参加考试，另行安排考场，由吏部派官员主持考试。随着我国法制建设不断发展，在此过程中出台了一系列涉及回避的法律规章制度：我国的三大诉讼法中都有关于回避制度的描述。回避制度还体现在干部选拔、巡视、科研、招生及人事招聘等工作中。在干部选拔任用工作中，《党政领导干部回避制度》对领导干部履职作了专门的回避要求。2014年新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十五条、五十六条对干部任职和干部选拔过程中应当注意回避的关系和情形作了具体的规定；为避免廉政风险，浙江省委巡视工作领导小组制定了《浙江省委巡视机构工作回避办法》；对于科研项目的评审专家组成的回避要求，教育部出台了《教育部人文社会科学研究项目管理办法》；中国石油大学（北京）结合高校工作特点对本校的奖励评选、项目申报及结题、干部选拔任用、晋职晋级、导师遴选、人员招聘、招生录取、奖学金评定等工作进行回避规范，出台了《中国石油大学（北京）公务回避实施办法（试行）》。

三、回避制度的作用

回避制度虽然在法律规章制度中所占比例及内容很少，但是其作用却不容小视。其作用主要体现在以下几个方面：

（一）有利于提高制度执行力，实现公平公正，推进廉洁政治，促进党风廉政建设

在现实生活中，我们每个人都是组成社会群体的“小分子”，处于社会的各种关系网中，如亲属关系、同学关系、同事关系、同乡关系等等。权力行使者在一个单位任职一定时间后会形成一定的“关系网”。在权力行使过程中，各种各样“关系网”的存在势必会影响公平公正，权力行使者很难坚持原则地按照规章制度公正办事，从而导致有法不依、执法不严。执行回避制度会让權力行使者摆脱这些“关系网”的羁绊，排除存在利害关系的人的影响，这样在一定程度上降低相关人员以权谋私的可能性，降低了腐败的可能性。同时提高了制度执行力，最大限度做到公平公正。

（二）可以维持良好社会秩序，有利于全面推进依法治国

随着社会的不断进步，我国的法制建设稳步推进，社会主义法律体系不断完善，人们的法制观念和维权意识不断增强。有时一些轻微的不公平会引起当事人极大的反感和心理不平衡以致不断上诉、申诉甚至上访，这样增加了社会矛盾，提高了维持社会秩序的成本。执行回避制度，会避免徇私舞弊，使质疑争议尽可能减少，这样可以在一定程度上稳定了社会秩序，也在很大程度上促进行政效率的提高，从而进一步贯彻推进依法治国。

四、现行回避制度存在的问题

如果一个人作为运动员又兼职裁判员，结果会造成规则和秩序的混乱，也不会让对手及观众信服。因此一个人不能在主持分配利益的同时又参与获得利益。可是在现实中为什么还会出现既是裁判员又是运动员的现象呢？现行法律法规中涉及的回避制度存在哪些问题？究其原因有以下几点：

（一）对回避制度的重视程度不够

执行回避制度对公平公正起着举足轻重的作用，但在一些项目课题评审、评奖评优等工作中由于重视程度不够，相关人员并未执行应有的回避原则，结果一个人既是申报者又是评判者，既当裁判又当运动员。自己给自己打分，是否公平公正可想而知。

（二）回避的范围、方式不够明确，回避执行过程不够细化

部分法律法规中涉及回避的内容过于简单，并未明确细化回避的范围，具体怎样回避的程序也并不健全。如2012年颁布的《事业单位工作人员处分暂行规定》中描述回避范围的第二十七条第（一）点对直系、旁系亲属回避作了要求，但一些平时不太走动，别人也感觉不到的三代以外的血亲关系的“远房亲戚”是否对调查有影响等司题往往被忽视，较难下结论。又如该条第（二）点描述为“与被调查的案件有利害关系的”。这个“利害关系”没有具体的定性标准，是师生关系还是同学同事关系，是实体上的利害关系还是程序上的利害关系，定性结论可能会因人而异。需要回避时具体怎样执行回避也没有明确，事前回避还是事中回避不够明确。这些都会导致实际工作中回避执行的困难。

（三）我国传统文化的影响

自古以来我国就是个注重血缘、地缘等关系的国家，我国古代主要实行以血缘关系为主的宗族统治，权力和官位主要采取世袭制，世代相传。这也在从古至今的回避制度中对于亲属回避、地域回避的描述中可以看出来。人们重视血缘关系和准血缘关系，宗族、家族的烙印明显，如同学、同乡、战友、师徒等的宗族观念和帮派思想至今依然根深蒂固。一些人借助自己的影响力为同学、同乡等谋取利益成了不成文的规定。传统文化在一定程度影响阻碍了回避制度的执行。

（四）缺乏有效的监督机制

尽管回避制度在很多的法律法规中都有提及，但具体由谁来监督执行，通过什么样的程序来实施监督等并未说明，回避制度在没有监督的状态中执行必然不能保证回避效果。

五、健全完善回避制度的建议

（一）加强制度建设，明确回避范围，完善回避执行的程序性规定

对回避范围要进行明确细化的规定，确定回避范围应有充分的回避理由。回避理由是执行回避制度的决定性内容，根据实际情况可以扩大应当回避的亲属范围，并将“有利害关系”等回避理由具体化。

严格执行程序能够有效控制权力，因此要完善回避执行的程序性规定。加大回避对象自行回避的责任更有利于回避制度的执行。制定回避声明制度，即相关人员以签字背书的形式事先声明自己没有应当回避的情形，这种规范的书面声明制度可以给当事人一定的约束力，可以对自行回避的落实起到一定的促进作用。

（二）成立相应的监督机构，完善监督机制，加大问责力度

目前执行的回避制度并未明确相应的监督机构对回避过程情况进行监督。应当有一个独立的监督机构来落实监督执行回避制度。在监督时，监督部门不能摆样子、走过场，要对程序是否公正、需要回避的是否进行了回避等情况进行认真监督，切实起到督促作用。对于不按要求回避的要严肃追究责任，追责相当于对不遵守规定者带了紧箍咒，由于害怕追责，增加了违规成本。通过严格司责，推动责任层层落实，从而真正发挥回避制度的作用。