PPP：婚姻如何持久？

秦长城

“PPP是一场婚姻，而不只是婚礼。”在PPP相关行业，这是经常被提及的一句话。

但在具体的实践过程中，大多数PPP项目投资规模大、持续时间长、参与方众多，这些因素本身决定了PPP项目运作的复杂性和专业性，“婚姻”双方（企业和政府）地位的平等性以及约束的契约性常常不能被很好地体现出来。这也导致PPP项目“抛荒”、失败的案例在现实中不胜枚举。

那么，到底该如何通过合理机制的设计以及合同关系制定，来保证婚姻的圆满？在此过程中，企业CFO又扮演着怎样的角色呢？针对这些问题，青岛城市建设投资（集团）有限公司总会计师姜毅、北京首创股份有限公司财务总监冯涛、大岳咨询有限责任公司总经理金永祥在接受本刊记者采访时，发表了自己的看法。

契约精神

《新理财》：当下，PPP项目失败的案例很多。您觉得背后的主要原因是什么？

冯涛：原因很多，但最重要的一个原因在于很多地方政府对PPP模式存在一定误解。这主要体现在如下四点：

其一，很多地方政府把PPP简单理解为一种融资替代模式。这从出发点上来说，就是不对的。

其二，企业和政府双方没有真正去构建平等伙伴关系、合作关系。

其三，政府部门仅做招商宣传、欢迎社会投资者工作还不够，对产品内在规律缺乏深入研究。例如，有的地方把城市道路这种不可经营的产品拿出来，试图通过PPP模式解决长远融资需求。

其四，缺乏长远规划，搞“运动式PPP”，没有从构建适度竞争运营格局、促进城市长远持续发展角度考虑PPP项目选择与布局，一阵风过后留下一堆遗憾。

金永祥：PPP模式推广之难，首先在于当下的诸多法律法规不够完善，缺乏更细化、可操作性的指导方针。当然，没有法律法规还不是主要的，由于PPP项目建设周期长，经营时间久，涉及的利益主体多元化，合同关系复杂。PPP项目参与方契约精神的缺乏，是造成冲突频现的一个重要原因。双方对此事必须高度重视，要当作专业的事来管理，政府的商业意识和契约精神到位，这比法律重要得多。

《新理财》：是否所有的行业都适合PPP模式？私营合作伙伴的准入门槛应该考虑哪些因素？

姜毅：很显然，并不是所有的项目都适合PPP模式。社会资本终究是要求回报的，如果一个项目，比如建设公路，需要公益性，则很少有社会资本愿意参与其中。最基本的一点，PPP项目的收入要完全覆盖到成本。

金永祥：虽然很多地方政府对于PPP总是抱有很大期望，但PPP不可能解决所有资金问题，解决的只是基础设施和公共服务领域投资的一部分资金问题。财政仍然要投资。PPP存在很多的模式，有财政购买服务的形式，还有经营收费的模式等。项目千差万别，但基本的原则是能市场化就市场化，社会资本能做的就社会资本做。最典型的是污水处理，有的是BOT，有的是TOT，有的是BT，有的是委托运营。有些项目政府持有股份，有些没有。

“监督”政府

《新理财》：企业和政府合作时，其合约应该包括哪些层面内容？您认为当下最容易被人忽视的是什么？

姜毅：在这方面，我们可谓深有感触。近几年青岛城投参与了很多PPP项目。比如2015年青岛市有38个PPP项目公开招标，涉及总金额超过1700亿元，而青海城投就参与了其中4个。在长期和社会资本接触的过程中，我们明显会感觉到，社会资本最关注的，首先是政府的信用问题，即在漫长的周期中是否会违约;其次是该建立怎样的机制，保证收益率。众所周知，大多数PPP项目具有显著的公益性，不允许项目公司在项目执行过程中形成超额利润，而社会资本的资金本身获利能力很高，因此，他们对于收益率通常要求很高，这也会在无形中加大PPP项目的合作难度。此外，一般PPP项目审批周期很漫长，很多社会资本对此也很纠结。

通常来说，PPP运作必须是规范化、专业化的，同时也是竞争的、阳光透明的。风险共担机制、利益机制如何设计、如何退出，这些必须在合同契约中写得很清楚。同时，企业应尽量与政府直接签约，而不要选择其下属职能部门。这样可以避免合同的效力受到个别领导人的牵制，并在日后项目运作的过程中，随时“监督”政府，促使政府保持契约精神和契约意识。

冯涛：我们主要从事环保类基础设施行业。以自身为例，在参与PPP项目时，我们通常需要思考解决的是：

其一，从财务测算角度来说，公益性是多少？盈利性是多少？物理上是否能够对应切分开来？

其二，价格、水量、垃圾量等不确定性因素如何处理？风险如何分担？

其三，运营服务标准及政府监管规则如何确定？

其四，项目交易结构如何构建？

其五，政府与社会投资者的权利义务关系在协议中如何界定？

一项规范的环保基础设施PPP项目，必须要清楚回答以上问题，并在PPP协议中对各方权利义务、风险分担机制等边界条件予以清晰界定。没有搞清楚以上问题，就匆忙签订特许协议，难以保证项目实施规范，容易造成投资运营过程中推诿扯皮，产生法律纠纷，最终导致双方对这类项目市场化有误解，影响双方继续参与PPP项目的决心。

入场谨慎

《新理财》：很多人认为，在参与PPP项目时，政府、企业和公众之间，企业往往是最为弱势的一方。对这种说法，您怎么看？

姜毅：我觉得也不尽然。PPP项目公司的股东主要是社会资本，而企业是追逐利益的，没有效益的事，不管是不是PPP，企业都不会做。企业在出资时都有一定的底线，入场非常谨慎。而且在公司组织架构中，一般社会资本还会安排董事和监事进来，监督公司是否有不良运作。并且，双方权责和条件在协议里写得很清楚，这就逼着政府要把事情做得好一点。

《新理财》：从企业的角度来说，在参与投资PPP项目时，应该格外注意哪些风险因素？在此过程中，CFO又将扮演何种角色？

冯涛：成功的PPP项目，不仅在立项之初要从财政承受能力、物有所值等方面进行可行性论证，对交易结构、风险分担、股权分配等进行详细合理的设计，还需要政府与社会资本双方具备契约精神，持续稳定地履行各自义务，并定期（例如305年）对项目进行评估、反馈、调整。

姜毅：由于PPP所应用的是公共产品或准公共产品，所以，企业在运作PPP项目的过程中，必须恪守公平及合乎规范，并兼顾公众利益，而不能唯利是图。此外，对于PPP项目来说，风险始终贯穿于项目的全过程，而且，企业面临很多风险。就目前而言，以企业CFO为代表的企业管理层，需要时刻关注政府信用和违约风险。为了防范政府的信用和违约风险，企业要尽量把自身利益和政府利益捆绑在一起。同时，建立相应的退出机制以及纠纷处理机制十分重要。此外，参与PPP项目时，还需要设计一套合理的财务模型和融资模式设计，这中间牵涉到不同的回报期限和回报率，需要财务人员用数据的测算和分析在中间建立起协调沟通的桥梁。

纵观每个PPP项目，无论是融资、运营，以及后期的产出，甚至回购，每一个环节都与财务尤其是企业CFO密切相關。一名优秀的CFO在参与PPP项目时，绝非出具财务报表那般简单。在从财务角度把控风险和成本的同时，企业CFO更要全程参与到项目的经营和管理，并对财务数据进行全生命周期管理。从此种意义上来说，CFO虽然不是CEO，但所发挥的作用甚至比CEO还更加重要。