我国通用航空法律制度问题分析

多士平

【摘要】随着《关于深化我国低空空域管理改革的意见》和《国务院关于促进民航业发展的若干意见》的陆续发布，我国通用航空的市场已经逐渐明朗。与巨大市场形成反差的是我国关于通用航空的法律体系不够完善，要保障通用航空的健康发展，认清我国通用航空现实的法律状况并完善相关法律制度是较为可行的方法。

【关键词】通用航空；法律制度；完善

中图分类号：D92

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2015）03-077-02

作为国民经济的一个重要行业，通用航空业对市场经济的贡献巨大，我国白2004年当选为国际民航组织一类理事国已有10年时间，然而在公共航空运输之外，通用航空业的状况令人堪忧。尽管国家在1986年已经意识到通用航空的存在，但是通航的前进步伐总是不尽人意。掣肘我国通用航空事业发展的因素有二大方而，主要表现为政策重视、法制健全和技术成熟，毫无疑问，无论在上述哪一个方而，我国投入的力度都相当欠缺，这是通航发展缓慢的原因所在。本文主要对通用航空法律制度的改进和完善提出相关建议。

一、我国通用航空发展现状分析

长期以来，基于技术、政策和国防以及公共安全原因，我国通用航空处于尴尬的地位，也极不受到政府的关怀和重视，除了因为农林牧及其他行业作业的需要外，通航的其他通途鲜为人知，然而实际上，其他用途的通航活动所占据的比例和带来的经济效益不可忽视。根据相关部门2013年的统计数据，2013年我国通用航空作业时间52.98万小时，工业和农林业分别占据7.74万和3.2万小时，其他用途占42.04万小时；运营企业189家；全国机队规模达1654架；非121运输航空公司驾驶员7320名；141部飞行学校12家；通用机场及临时起降点286个，其中243个属于未颁证机场及临时起降点。①反观美国，据资料统计，2012年，全美共有颁证开放机场5178个，私人机场14298个；共有从业人员120万，其中飞行员61万；共有通用航空飞机23万架，每年飞行2800万小时。②二者间极大的差距反映了我国通用航空产业发展的严重落后，这一状态已经与航运大国的名号相差甚远。这种差距在实际上对社会经济造成了巨大亏缺，据统计：美国通航飞机一年运送1. 72亿名旅客，每年向美国经济贡献1500亿美元，提供约127万个工作机会。③

国家层而显然认识到了我国通用航空发展的窘态，然而技术的不成熟和法制的不健全使这一议题一直不能得到有效的解决。尽管低空开放、大力发展通用航空的呼声不断，这一愿望迟迟不能实现。不过我们进一步接近曙光，2014年11月22日，由国务院、中央军委空中交通管制委员会组织召开的全国低空空域管理改革工作会议在北京闭幕，会议提出，力争于2015年在全国开放真高1000米以下的低空空域。④对于通航业界而言，这是一个极好的消息，然而我们的行业技术和法律制度的缺失程度却令人担心。

实际上，我国通航目前的状态是，一方而我们已经认识到了通航能够给市场经济发展和社會公益事业的发展所带来的巨大利益，市场主体跃跃欲试，想在这个相对空白的市场上攫取最大化的利益；另一方而是无论是国家层而还是市场主体层而都还有诸多因素的缺乏，以至于有心有余而力不足之态，而这种缺乏主要体现在法律层而。

二、我国通用航空现行法律制度分析

（一）关于通用航空的定义

我国关于通用航空的定义与国际通行定义有一定的差别，此处稍作分析，以便于后文继续讨论关于通用航空的法律制度。

根据我国《民用航空法》第一百四十五条规定，通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疔卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方而的飞行活动？《通用航空飞行管制条例》第三条规定，本条例所称通用航空，是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方而的飞行活动。由此看来，二者对于通用航空的定义是一致的，将国家航空器的航空活动和公共航空运输之外的航空活动统称为通用航空，这也是符合立法原则的，下位法不得违反上位法。然而这一规定却与《国际民航航空公约》的规定是不一致的。《国际民用航空公约》附件六《航空器的运行>中对通用航空进行了排除式的规定：通用航空运行指除商业航空运输运行或航空作业运行以外的航空器运行。⑥该附件对通用航空作业和商业航空运输所作的定义如下：航空作业指使用航空器进行专业服务的航空器运行，如农业、建筑、摄影、测量、观察与巡逻、搜寻与援救、空中广告等。商业航空运输运行指为获取酬金或收费从事旅客、货物或邮件运输的航空器运行。

对此区别，有学者认为我国通用航空的定义应该与国际接轨，如“我们应按照国际民用航空公约附件六等的相关规定，调整通用航空的内容，以便于今后对通用航空和航空作业做出不同的规范要求”⑥；也有学者认为无需定要与国际接轨，只需能够用一定标准区分即可，按照是否经营将通用航空分为两部分——经营性通用航空和非经营性通用航空。⑦是否应该将我国目前的通用航空与航空作业区别开来关系到现行法律的修订，也影响到新法的制定。笔者认为，《国际民用航空公约》附件六中的“航空作业”和“通用航空”的区别是有必要的，前者侧重于相关的专业领域作业，因此立法时必须考虑行业作业标准；后者则不涉及行业的专业性，但是运行的密集度则远远高于前者，对这类航空运行的管控应该高于前者。因此，从作业安全、飞行安全和公共安全考虑，我们应当对二者进行功能上的分类，而非是否营利上的分类。

（二）我国通用航空法律制度现状

我国通用航空的国内法法律渊源目前主要有如下几部分：

第一、法律层而。这一层而上主要是我国的《民用航空法》，在其第十章中，以六条内容对通用航空进行了简单的专章规定，主要对通用航空的定义、从事条件、登记申请、作业合同以及对地安全和责任保险做了规定。对于作为民用航空两翼之一的通用航空活动，这几条规定是严重不适宜的，势必会造成通用航空的法无所依。实际上，现行的《民用航空法》主要侧重于公共航空运输，其内容大部分也是为公共航空运输所规定的。另外，《民用航空法》关于机场的规定也具有单纯性，将临时机场排除在外，而我国目前大部分通用航空机场都属于未颁证或临时机场，这样的后果是既不被法律保护，也不被法律规制。

第二、行政法规层而。该层而的法律文件主要有《国务院关于通用航空管理的暂行规定》、《飞行基本规则》和《通用航空飞行管制条例》。就《国务院关于通用航空管理的暂行规定》而言，这一暂行规定已经运行了近二十年，雖然其中也对通航管理、审批手续以及法律责任做了相关规定，但是而对即将蓬勃发展的通航行业，这一规定也显得单薄无力。《飞行基本规则》内容详实全而，但是也主要是在对公共航空运输和国家航空器进行规定的同时，提及通用航空的部分飞行规则；《通用航空飞行管制条例》为通航的飞行运行提供了较为详细的法律依据，然而依然相对笼统，缺乏对通航具体管理和安全标准的规定，这种情况与实践中我国通航不够普及有莫大关系。

第二、规章方而。目前我国涉及到通用航空的民航规章共有37部、作业标准共16部，内容包括市场准入、安全运行、适航审定、专业技术人员执照理、作业标准、机场建设以及飞行管制等。③如2007年《一般运行和飞行规则》、2007年实施的<通用航空经营许可管理规定》、2004年《非经营性通用航空登记管理规定》、2001年修订的《通用航空企业审批管理规定》、《外商投资民用航空业规定》及三个补充规定。这些规章为通航企业的发展和通航的成长提供了依据，但是规定较为松散，未能构成一个系统性的微观法律体系。

三、完善我国通用航空法律体系的建议

伴随着低空空域的即将全而开放，我国通用航空市场将会进入高速发展期，先进航空器以及相关制造技术、安全运行和监管技术的引进无疑会快于相关法律制度的完善，因此，我们必须加快通用航空领域立法的进程。综上分析，笔者认为已经或即将开始的通用航空立法应当考虑如下问题：

1.厘清通用航空的定义。与《国际民用航空公约》的规定接轨，将通用航空与航空作业区分开来，从而对二者分别进行法律制度的完善。

2.完善低空空域法律制度。无论是在《民用航空法》的修订方而还是在后续法规、规章的制定方而，都应该借鉴通航发达国家的低空空域立法，作为通航的主要活动空域，此方而的立法至关重要，它关系到通航能否安全、健康发展，也关系到公众安全和公共航空运输的安全。

3在立法技术上应当考虑对通用航空器制造商的保护。美国曾经在这方而走过弯路，在美国1994年《通用航空复兴法》出台前，不断增长的针对飞机制造商的产品安全诉讼在20世纪80年代已经成为美国通用航空发展的一场危机。即使是因为飞行员的过错导致的空难，受害者的律师也会选择起诉飞机制造商。@要完善此方而的法律制度，对制造商在生产程序中监控，对质量进行严格审查，但是要运用立法技术区分相关的法律责任。

4.不可忽视与通航相关的生态立法。我国已经为发展经济付出了太大的生态和环境代价，通用航空这一个新的经济增长点的开辟，决不能以生态和环境的牺牲为发展代价。

5注重通用航空行业协会的立法。行业协会具有服务成员、代表成员利益、在政府与企业问进行协调与沟通、进行行业白律等功能。⑩成熟的行业协会对于通用航空的发展是至关重要的，基于通用航空的滞后性，我国通用航空领域的协会尚未形成良好局而，但是随着通航市场的开辟，行业协会势必繁荣，引导、规制协会的创立、活动程序应当是法律的责任，这样有利于协会的健康成长，最终有利于通用航空产业的发展壮大。

四、结论

通用航空势必成为我国耀眼的一个新兴产业，如何引导其健康的成长，是一个全方位的问题，不仅需要国家政策、资金和技术的支持；长远来看，更需要完善的法律制度对其进行规制，当前的法律己远不能适应这一行业发展的需要，我们此方而的立法应当不断完善，也应当具备一定的前瞻性。

注释：

①中国航空运输协会通用航空委员会.2013年中国通用航空发展报告[R].2014（4）

②中国航空运输协会2012年中国通用航空发展报告[R]2013（3）.

③覃睿通用航空业务的分类组合及其潜在市场需求分析[J]中国民航飞行学院学报，2004，15（5）

④梁蓬飞，吴旭.真高1000米以下低空开放试点2015将全国推开[EB/OL] .http：//military.china.com/important/11132797/20141123/18996501.html，2014-11-23/2015 -02-03

⑤国际民用航空公约附件六第2部分第六版第25次修订

⑥任蓉我国通用航空法律制度问题初探[J]南昌航空航天大学学报（社会科学版），2011，3（1）.

⑦王凤珍完善我国通用航空法律法规体系的思考[J]中国民航飞行学院学报，2012，9（5）

⑧任蓉我国通用航空法律制度问题初探[J]南昌航空航天大学学报（社会科学版），2011，3（1）.

⑨陈程通用航空产业发展法律环境研究[D]南京.南京航空航天大学.2010

⑩吴碧林，眭鸿明行业协会的功能及其法治价值[J]江海学刊，2007（6）