民间资本参与养老服务机构建设研究

孙瑞玲　王娟娟

摘 要：随着老年人口数量的逐年上升，老龄化问题已成为严重的社会问题，民间资本参与养老服务机构建设对于缓解老龄化问题具有重要意义。文章以江苏省情为例，深入剖析了江苏民间资本参与养老服务机构的现状、矛盾、影响因素等，最后提出促进民间资本参与养老服务机构建设的政策建议。

关键词：民间资本；养老机构；江苏

随着社会的发展，老年人的精神与保健需求层次会逐渐提高，而独生子女的家庭已成主流，传统养老模式受到挑战，机构养老会成为越来越多老年人的选择。然而目前国家老龄化社会管理服务工作还准备不足，养老机构远不能适应老龄社会的需要；而且政府的财力有限，单靠政府投资建设养老机构与建设老龄服务设施是不能满足社会需求的，因此需要积极促进民间资本进入社会养老服務领域，缓解目前养老服务机构供给不足的矛盾。

一.民间资本与养老服务机构

民间资本也叫民间资金，是与国有资本相对应的一个概念，是指民营企业的流动资产和家庭中的金融资产，主要表现为掌握在民营企业以及股份制企业中属于私人股份以及家庭个人手中的资金，即所有私人资本的统称。 自1994年中国以市场经济为取向的改革20年间，社会已创造了大量财富、集聚了大量的民间资本。启动民间资本就是要利用私营企业和个人投资的经济、社会作用，鼓励私营企业和个人对养老产业进行开发投资，并给予投资者优惠的政策。

养老服务机构是为老年人提供养老服务的机构组织，需老年人定期缴纳一定的费用，获得由其机构专门提供的饮食起居、生活护理、健康照料及文娱活动等综合性专业服务的养老场所。它可以是独立的法人机构，也可以是附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或组织、综合性社会福利机构的一个部门或者分支机构。

民间资本参与养老机构既包括公办民营又包括民资直接租房经营，还包括直接投资养老地产。

二 .养老服务机构经办模式与性质

2013年末，江苏省机构养老床位42.8万张，每千名老年人拥有床位28.6张。已建成各类养老服务机构2338家，其中政府办养老机构1476家，民办养老机构862家。

1.养老服务机构经办模式

（1）政府办养老机构

政府办的养老机构，就是有政府财政投资建设或政府财政拨款租房的养老机构。目前，政府办的养老机构采取的经营模式有公办公营，但目前数量较少，从2013年江苏省基本都采取公办民营的形式。这种模式由政府监督指导，通过招投标引进社会机构进行管理。这种方式也可以叫政府购买服务（财政补贴）：即将原来直接举办的、为人民生活提供服务和社会发展的事项交给有资质的民间组织来完成，政府再为居民出钱购买这些机构的养老服务。江苏省积极引导各地加大护理型养老服务机构的建设，“鼓励基础条件较好闲置资源，厂房，学校，私人住宅改建成护理型养老机构，支持有条件的医疗机构参与护理型养老机构建设，接收失能和失智老人，为他们提供长期的照顾，为他们提供护理、康复和保健等服务。2012年江苏省财政投资1.5亿元，支持了185个养老机构建设。

政府办养老机构还包括政府的“租巢引凤”模式，如南京鼓楼区海瑞博老年康复中心，它的总面积的一半由政府以每年43万元的租金将其租下免费提供给康复中心使用。因为如果政府新建一个类似海瑞博大小的100张床位的养老福利机构，总造价约为2500万元，这还不包括设备购置、建成后的运营费用。如果这2500万用于扶持民营养老机构，每年支付43万元的租金，至少可用50年。

还有一类是政府采取如以承包、联营、合资、合作等方式，交由社会组织、企业或有能力的个人等民间资本运营或管理。

（2）民办养老机构

民间资本直接投入资金租房兴办养老机构建设。为了鼓励民间资本建立养老机构，促进民办健康养老机构的发展，政府出台了一些政策，对私营养老机构的床位给予了补贴，同时对基础设施建设，环境改善等方面，也增加了投资。相对公办养老机构规模大、条件好但服务质量尚待提升的现状，民办养老机构即便具备成熟的运营经验，也多因资金不足、硬件落后等惨遭淘汰。江苏省财政近几年对民办养老机构的养老床位给与补贴，目前省级层面给出的最高补贴是每张床位3万。对经济薄弱县（市、区），新建护理型公办床位，一律补助3万元/张。

2013年，江苏省养老服务体系建设共有28.3亿元的投入，其中民办养老建设投入5.2亿元。民营养老机构的发展，有效缓解了养老机构床位不足的问题。

（3）BOT式的民办养老服务中心

BOT模式，与民间资本或社会组织签订协议，引进民间以及社会资本建设运营，签订合同多少年后收回。如无锡市社会福利中心二期工程BOT（建设—运营—移交）项目，该项目由政府无偿提供土地和给予各种优惠政策，请进民间资本负责投资建造，项目建成后经营权归投资者所有，整体项目则是在若干年后全部交当地政府。此举为无锡当地政府探索了一条利用社会资本投资养老事业和产业的发展之路。

（4）纯民间资本投资的养老服务中心

也叫养老地产，如南京卓达社区养老：卓达物业推出了全龄化社区养老新模式，即：通过开发商在养老设施、设备及场地等硬件的先期投入和和自身的各种服务发展，动员和整合社区内外所有的权力和资源的社区服务网络（平台）为老年人服务。以及江苏瑞颐养老产业致力于开发管理运营高端创新的养生养老社区，是为老人提供养生养心、医疗康复、休闲度假、田园生态享受的创新型养老模式。

2.养老服务机构的性质

（1）民办非营利性。不少养老机构都属于民办非营利性质，只要在民政部门注册即可开业，不需办理工商执照，也不用缴税，经管吸引过不少人投资，但来得快去得也快，许多营业不久就关门。以民办非企业单位注册登记的非营利性养老机构，可以享受国家和政府的优惠政策，但盈利部分不能分红，只能用于养老机构滚动式发展。而民营资本要想兴办营利性的养老服务机构，目前仍存在“注册难”的问题，无法取得合法的身份，这在一定程度上妨碍了养老服务产业向市场化经济的过渡。

（2）民办营利性。养老地产属于民办营利性质，民办营利机构是指经办需经工商管理机构注册。

三.民间资本进入养老服务机构的供需现状

1.供给现状不足

（1）民营养老机构发展迅速但规模偏小

截止2013年底，江苏省共有862家不同规模的民办养老机构，除南京外，其他城市民办养老机构数量都较少，其中多数属于起步阶段，规模也偏小。相关部门统计，江苏省民办养老机构的需求量应为老年人口的7%-8%，但是目前只有2%，所以民营养老机构的数量还是相对偏少的，供给远小于需求。

（2）供给服务层次不高

民办养老机构提供的服务主要包括生活日常护理、医疗保健、精神上的慰藉、权利维护、社会活动五个方面。随着生活水平的提高，一些高收入群体的主要意向是颐养型、能满足其各方面需求的养老院。

据调查，大多数养老机构都只能满足前两项服务。大都忽视了对老年人精神上的慰藉，及权利的维护，平时也没有举办娱乐活动。目前民间资本投资的养老机构供给层次不高，大多属于为失能老人服务的。

（3）利润低、投资大、政府补贴少

养老服务业特别是养老地产，是一个新兴的产业，不仅投资大，而且经营周期也長，短时间内不会有回报。而且为了保证入住率，机构不得不压低其费用，因而也导致其利润较低。目前，个别民办养老机构为了撑持运营，运用降低质量来减少成本，致使服务水平下降，空置率升高。同时政府的补贴少，没有给予民营养老机构足够的支持，从而严重阻碍了民间资本进入健康养老机构。

（4）民间投资养老地产热情高，但大多半路夭折

不少民营企业都看好并投资建立养老地产，但是民营养老机构的融资渠道狭窄，投资大，运营成本高，导致很多开发商望而却步。在土地供给方面，民营养老机构土地规划受到严重制约，不少养老机构只能利用空置的房屋，或租赁其他房产。在资金方面，推动民间资本进入健康养老机构的政策落实不到位，养老地产大多只是为从政府手中拿到便宜土地实际并没有建立养老机构。

2.需求现状

（1 ）养老需求旺盛

经对江苏南京社区老年人的问卷调查，120人中75岁以上的老人28个，其中20个有入住离家较近的养老院的需求。而且不同层次的老年人需要不同程度的照料、要求有专人护理的人数也越来越多。他们不只是需要生活照料，还希望养老机构可以提供娱乐活动和完善的医疗保健系统。

（2）选择机构养老的人会逐渐增加

根据调查数据：选择居家养老主要是传统养儿防老观念的影响，老人可以得到儿女更多的照顾。选择机构养老的老年人更多考虑的是有专门的护理人员，还可以与同龄人聊天，消除孤独寂寞。特别是对于一些无儿无女的老人。还有一些生活不能自理或完全不能自理的患者，需要特殊照顾，如果不入住机构去养老就会加重家庭和社会负荷。

3.供需矛盾的原因

（1）潜在需求未转为有效需求

过去老年人一般希望能够陪在后代身边，然而随着家庭养老功能渐渐弱化，子女无暇顾及家中老人，老年人身体不便，需要长期护理，居家养老已不适合。但老年人一般收入较低，靠着微薄的养老金，难以支撑养老的费用；同时也因为其保守养老观念，导致老年人潜在的需求不能够转化为有效需求。

（2）供给和需求层次矛盾。

现在大多数民办养老机构提供的服务相对单一，一般仅限于生活护理和其他基本需求，服务缺乏个性和特色，比如提供的精神上的安慰，人权问题，文化娱乐等。同时，有的民办养老机构购置高档设备，比如不锈钢扶手、电脑、健身器材等，但是这些并不完全适合一般老年人，价格过高，大部分老年人消费不起；有的价格适宜，但环境差、服务差，或者是地理位置不好。目前江苏省养老服务呈两极分化状态：一边是很多老年人没有地方养老，需要排队等候合适的床位；另一边，有很多条件稍差的民营养老机构无人问津，床位空置率高达50%，持续亏损。

四.影响民间资本进入养老服务领域的因素分析

1.自身因素

（1）民间资本投资养老服务机构目标不明确

民办养老机构经营目标定位单一，发展缺乏层次性。民间养老机构还未形成可持续良性发展的经营理念，为节省成本，不舍得引进具有护理卫生知识的人才，只是招一些进行基本生活护理的大龄女职工。

（2）民间资本投资大，运营成本高

据调查的10家南京养老公寓发现，收费受到经济发展水平的限制，一般不超过2500元。但人员工资高的2000多点，低的1660。

如南京江宁一家民办非营利机构的价目表为：

自理：床位600，护理费1000，生活费300，杂费60，合计1960

半自理：床位600，护理费1100，生活费300，杂费60，合计2060

特护：床位600，护理费1500，生活费300，杂费60，合计2460。如果入住80人，收费一月16万，10个户工，工资支出至少2万五，每月房租、水电等总支出四万二左右 ，成本已近七万，养老老人的生活费一人800的标准，又近4万，护工生活费也需要1万，成本已近12万，再加上其他的额外费用，所以这样算来盈利的空间很小。而且入住的一般都是80岁的老人，一旦突然离世，还可能碰到家属来闹，总之要拿些钱了结。所以目前经办养老院，盈利少，风险大。对民间资本的吸引力有限。

2.政府因素

（1）政府财政支持力度不够

经营养老院面临的问题有：医保报销困难、用地紧张、无法享受税收优惠、护士难以招聘等，如果没有政府的支持，依靠养老院自己的力量很难发展。特别是地方政府的政策大多规定补贴只给非营利性民办养老机构，营利性的养老地产就享受不到政策的优惠。

（2）政府的监管、规范力度不够

近年来，随着民办养老机构越办越多，服务水平参差不齐，服务的运作和服务的过程中缺乏规范化和统一标准，而政府在审批时，不认真，不细致，让一些不具有资格的民办养老机构也通过，从而导致一些养老院与老人、家属之间产生的矛盾日渐增多。另一方面，一些违法的机构乱收费的现象，也让老人们心里有了阴影，对民办养老机构产生了排斥心里。

五.鼓励民间资本参与养老服务的建议和对策

1.政府应该加大对民营养老机构的支持。

养老服务行业是一个新兴的行业，具有高投入，低效率，回收期长的特点。因此，政府必须加大对养老服务的财政投入。政府还应该完善政策，为投资健康养老机构的民营企业，提供优惠的税费等，以此来激发民营养老机构的热情；应营造宽松的政策环境，在土地、资金与房屋出租上为民营资本提供更多的支持与倾斜，推动市场竞争，鼓励多元化的供给主体，投资养老机构设施，布局养老机构与医疗机构的合作。不要只强调非营利性，对民间资本要鼓励多层次的养老机构，鼓励他们合法经营的同时允许合理的盈利。床位补贴政策也应该给营利性的民办资本。

2.民间资本应提高服务质量

养老服务机构需要针对不同的老年人提供不同层次的健康养老服务，不应该只是生活照料，同时民营养老机构还应加强设施的建设，最重要的是完善医疗设备，聘请专业护理人士为老年人服务；丰富老年人的业余生活，让他们快乐的享受精神和文化生活，从而提高养老机构的服务供给层次。

3.民间资本应准确定位自身服务

民间资本需要对市场的真实需求进行分析，即对老人的支付能力、购买能力进行科学预测，根据大多数老人的需求设定服务项目；目标定位要多元化，不能只锁定某个层次的人群，同时在提供养老机构的服务时，要注意供给层次的丰富性，从不同角度去满足老年人的养老需求。

4.加大对养老护老人才的培养与管理。

要逐步提高养老护老人才的薪酬待遇，留住体能与素质高的护理人才；政府要加大对养老人才的培育，多举办民办养老机构养老护理员和管理人员的技能大赛；常表彰优秀养老院长、优秀养老护理员以及优秀养老机构等，借以宣扬和提高民办养老机构和从业人员的社会地位。

5.政府要发挥好管理监督与服务职能

为避免养老机构的过度市场化，养老行业政府部门应该建立专门的监督部门，简化民营养老机构的办理程序，同时还应该建立质量标准及与之相配套的评估机构和监管机制，以确保政府的资金投入和扶持政策达到综合效益的最大化。此外，政府应在考虑健康养老服务机构的特点的基础上，推进在老年人日常照料服务、医疗保健服务、精神文化活动等方面的行业工作标准，以规范社会养老服务行业向更优质的层面发展。

6.完善养老产业投融资制度

各级政府在加大财政投入的同时，还必须转变投资方式，不能走过去“政府办、政府管”的老路，而是把更多的资金、通过市场运行的方式，用来支持、引导社会力量来推动养老产业的发展，使政府有限的资源发挥成十倍、成百倍的效应。与此同时，金融机构也要加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范围，积极支持养老产业的信贷需求，积极利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老产业的有效信贷投入，并鼓励保险公司探索开展老年人住房反向抵押养老保险。

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作者简介：

孙瑞玲，（1965）女，南京中医药大学经管院教授，硕士生导师，研究方向：社会保障与医疗保险。

王娟娟，南京中医药大学经管院研究生。