论城乡二元土地制度下太原市新型城镇化的发展

刘根甫

【摘要】本文首先以太原市六城区的所有城镇为研究对象，试图找到当地在城乡二元土地制度的背景下的新型城镇化过程中急需解决的问题。同时参照其他城镇的成功经验，找出自己的不足，就如何解决实际问题以及促进太原市新型城镇化的发展提出有效建议。

【关键词】太原市；城乡二元土地制度；新型城镇化

中图分类号：F20文献标识码A文章编号1006-0278（2015）11-040-01

改革二元土地制度结构、促进城乡一体化发展，需从以下方面着手：改革权利不平等的城乡二元土地所有制结构；建立城乡统一的建设用地市场；切实推进征地制度改革；改革和完善宅基地制度；建立公平共享的土地增值收益分配制度；推进城乡结合部地区的土地制度创新。

城乡土地二元制度是将城市和乡村相互分离的土地权利体系，存在着一系列制度上的弊端，严重影响太原市城乡土地市场的和谐发展。出现的主要问题有太原城区在土地增值收益上明显多于周边乡村；土地市场缺乏有效的管制，造成一系列疏漏问题；太原市的耕地转为建设用地必须经过征收的过程，土地逐渐形成国有化趋势；城镇人口规模与土地规模差距过大；由于宅基地有关的法律条文仍不明确，农民的宅基地财产权得不到保障；太原市近期加紧城中村的改造建设，在征地过程中，由土地权利问题引起的征地纠纷层出不穷，严重影响了政府人员正常工作及社会的稳定；在太原市晋源区和万柏林区的城乡结合部的用地管理仍非常混乱，相关政策难以有效实行。

一、具体问题

（一）城镇化质量不高

在2008-2014年，太原市政府下达了逐年稳步推进城中村改造的政策，直接导致城镇化率不断提高，GDP增长率也随之逐年上升。但接近85%的高城镇率却未实现太原市GDP总额和人均可支配收入的提高，相关指标以及其所代表的城市经济发展水平在中部六省中排名末位。

太原市近年来加紧对城市道路的拓宽改造，道路质量和通达度以及公共交通的体系构建卓有成效。但有些城区的配套设施仍无法跟上城市发展的步伐，公共服务质量也亟需提升，城市建设水平还有待提高。

太原市是以煤、钢等化工能源为基础的第二产业为主导，第一，第三产业为辅的产业结构。西山煤矿，太钢等工业厂址分布在西郊和北郊地区，布局分散，产业结构单一，以先进的科技水平为代表的第三产业和服务业发展较为缓慢。

（二）城镇化发展不平衡

截止2014年，太原市六城区总面积为2671平方公里，占全市总面积的不到三分之一，常住人口数有612万人，而县区面积为6321平方公里，常住人口数只有90.65万人，可见太原市的人口空间分布极为不平衡，市区的人口密度远高于县区。这样就出现了人口分布不均衡导致的城镇化发展不平衡的现象。

（三）城镇建设资金短缺

新型城镇化发展过程中，太原市受到地理条件限制，国家对其的财政资金政策支持的力度偏小，会产生用于城镇建设的资金短缺的情况。国家每年固定向偏远的贫困县区给予资金支持，对大城市投入的资金较为有限，再加上各部门的计划不一致，在对资金的统筹使用上往往出现问题。导致在有潜力的项目上也难以吸引到优质的投资者进入太原市招商引资，资金链经常出现断裂。

（四）小城镇和城中村规划不统一

太原市周边的小城镇和城中村改造越来越受到政府的重视，但政府在对其管理上仍分头管理，没有将二者纳入统筹规划的范围中。仍针对各自的特点，规模，区位，布局等分别制定规划措施，资源浪费现象较为严重。

（五）建设用地指标供给不足

如今，在太原市依旧呈现人多地少的矛盾，国家在近年来在市区开展很多重點项目的建设，公园、学校的用地也在城市用地中占据了部分规模，用地指标短缺。农村建设用地在法律上还未被正式纳入合法范围，也出现了宅基地的闲置浪费等现象，随之在土地征用过程完成后，无人村的数量逐渐增多。但相反的是，在太原市的一些村镇，由于规划导致的建设用地指标的缺少，村民无法筑房，村中的耕地数量遭到切割，用地不均匀的情况愈发严重。

二、对新型城镇化发展的建议

（一）新城建设引领城镇化空间跨越发展

太原市政府应注重生态环境的保护，为城市的新文化建设提供支持，力争在此基础上构建出以汾河沿岸为轴的，以新增城市干道为纵横线，其他商务区分散组团式布局的发展模式，考虑将城市外围榆次，太谷等城市发展为卫星城，将优质资源集中于此，产业和人口形成集聚。

（二）力促产业结构优化升级，为城镇化提供保障

通过引进先进技术，构建高新创新教育产业园区，逐步加快产业转移，形成人口和产业规模集聚效益，大力扶持新兴产业，在环保效益上对传统产业进行改造，力促产业结构优化升级，与新型城镇化相辅相成。在市郊发展生态农业，凭借资源优势继续巩固工业的地位，加强对新兴产业的扶持力度，促使农业化，工业化，信息化三者相结合，推动新型城镇化发展。

（三）创造城乡资源共享的新型公共服务体制

政府应增加对供水，电力，道路等基础设施条件以及科教文卫事业的公共服务设施的转移性政策支持，改变城乡二元条件下的城乡分离的公共服务体制，力图实现城乡资源共享机制，均能享受到优质的公共服务。将基础设施建设力度和基础公共服务范围继续向周边农村地区外延，为新型城镇化创造稳定的制度条件。

（四）注重市中心城镇化质量的提升

在新的一年，政府应继续完善市中心的棚户区建设和城中村改造的后续工作，保证其按照规划顺利完成。在市中心创造优质的发展条件，发展有利的商业地产，促进新兴产业的快速发展，巩固太原市经济发展中心的地位。

参考文献：

[1]周天勇，张弥.城乡二元结构下中国城市化发展道路的选择[J].财经问题研究，2011（3）.

[2]陈锡文.农村土地流转与改革试验[J].农村工作通讯，2009（9）.